丹江口水库湖北外迁农村移民安置效果调查研究

2012-08-17孙海兵段跃芳

三峡大学学报（人文社会科学版） 2012年6期

孙海兵，段跃芳

(三峡大学移民研究所，湖北宜昌 443002)

一、引言

中国的水库移民中，动迁规模最大、涉及面最广、最具代表性的是举世瞩目的百万三峡移民，因此国内的库区移民的研究对象主要集中在三峡移民，形成了不少有价值的成果。丹江口水库移民有其重要性与特殊性，在上个世纪50～70年代首次搬迁安置后，产生的大量的、有些甚至是突出的遗留问题长期未得到根本解决。随着本世纪初南水北调工程的启动，又面临着再次的搬迁，成为二次搬迁移民，且移民工作直接关系到南水北调中线工程建设大局，因而日益引起国内实际工作部门和学术界的关注。

丹江口水库的移民研究大致可分为三个阶段:1996年以前为第一阶段，研究的主体是政府有关部门，研究的内容主要是移民工作的讨论、总结［1－2］。1996年至2004年为第二阶段，社会学、经济学、管理学等开始参与到研究中，研究重点转移到关注早期移民的遗留问题及其返迁，研究方法开始采取问卷调查、案例分析等［3－4］。2005年至今为第三阶段，心理学、文学、历史学等学科也参与其中，移民研究更加深入与具体，主要侧重对南水北调中线工程水库移民的探讨，包括移民贫困及能力再造、移民搬迁意愿、移民安置规划设计等，研究方法上更加注重实证研究［5－7］。针对外迁移民搬迁安置后的总体效果定量分析的研究尚少。

本文将以丹江口水库湖北外迁农村移民为研究对象，基于移民自身认知的入户问卷调查，综合评价移民安置效果，将进一步丰富水库移民理论研究，同时为有效地识别并及时解决丹江口水库外迁移民安置后潜在的风险与问题，确保社会和谐稳定提供科学依据。

二、外迁概况与受访对象

南水北调中线工程丹江口水库移民涉及湖北省动迁人口18万人，其中，农村移民15.5万人，受库区环境容量限制，规划外迁安置移民7.38万人。

农村移民外迁安置是指库区农村移民出省市或出区县安置，其安置方式主要分政府组织的大规模外迁和移民自主分散外迁两种形式。南水北调工程丹江口水库湖北省农村移民外迁安置工作主要由政府主导，从2009年8月开始试点外迁和整体外迁，完成于2010年11月，实际外迁移民18023户、76652人，外迁安置区涉及湖北省内的9个市、18个县(市、区)、75个乡镇、194个移民安置点。

三峡大学水库移民研究中心于2011年11月选择武汉市、潜江市等10余个移民安置点的外迁移民进行了面对面的随机抽样调查，分析评价移民安置效果。调查对象迄今已在安置区至少生活了1年。调查问卷主要内容包括:移民基本信息、补偿情况、收支情况、基础设施完善度、社会适应性、问题与期望等。

入户调查回收有效问卷198份，其中受访者为男性的占55.05%。由于调查期间农村青壮年普遍外出，被调查对象一般为中老年人，年龄在40岁的以上占87.37%，且文化程度普遍较低，初中及以下学历人员占受访者总数的85.35%。另外，受访者家庭成员平均人口为 4.65人，18～59岁的占总人数的69.25%，外迁移民的文化程度普遍不高，初中及以下学历者达81.11%，主要从事一些简单劳动，除学生占11.24%外，务农和打工的达83.20%，经商等其它职业仅占5.56%。

三、外迁移民的安置效果

1.补偿情况

受访移民搬迁前人均土地面积为614m2，搬迁后人均土地面积达到1000m2。移民搬迁后耕地质量也有一定的提高，受访者认为搬迁后的土地质量与搬迁前相比差不多和较好以及好的比重较大，达到72.72%，灌排条件与搬迁前相比差不多和较好以及好的比例为65.66%。这主要是因为丹江口库区耕地少且质量低，湖北省政府贯彻执行了以土为本、以农业安置为主的安置原则，将外迁移民尽量安置到土地资源较为充沛的安置区，很多是农场土地，而且移民责任田实施了土地整理，保证外迁移民到达迁入地后承包地达到或超过当地农民的平均水平。但受访者认为耕种远近与搬迁前相比较差和差的比重也较大，达到61.62%。事实上农田道路都比较便利，移民主要是认为责任田与居住地较远。

移民搬迁后住房面积也明显增大。受访家庭搬迁前住房面积平均为129.88m2，搬迁后平均住房面积达到161.50m2。受访者在搬迁前住房结构多种多样，因家庭经济实力各异，以砖木结构为主，占39.90%，砖混结构仅占34.85%，土木结构为25.85%。搬迁后，外迁移民的住房结构得到了极大的改善，受访者购买的住房结构都为一层或二层砖混结构，住房结构差距明显缩小。与搬迁前的住房质量相比，56.06%的受访者认为搬迁后住房条件好或较好，23.74%的认为差不多，认为有所下降的占20.20%。安置地移民住房由政府按新农村统一规划建设后，由移民自行购买。97.51%的受访家庭新房的资金来源于自有资金，且主要是补偿款，仅有2.49%的移民户通过向亲朋或银行借钱来购买新房。这些说明绝大多数移民搬迁后居住条件得到较大改善，没有产生额外的经济负担。

无论是土地还是住房，不少二次搬迁移民都明确表示要好于首次搬迁情况，这可能主要得益于丹江口水库移民在国内率先把水利水电工程征地移民补偿标准由被征耕地前三年平均年产值的10倍提高到16倍，且实施了建房困难补助等优惠政策。

2.收支状况

移民搬迁前种植业收入结构多样化特征较明显，种植业收入以蔬菜、粮食、水果为主，共占总数的93.43%;搬迁后农业收入普遍以土地出租为主，多数移民仅保留几分菜地供自己食用或出售，各个安置点耕地年租金为400～700元/667m2不等。移民搬迁前最主要的收入是种地、打工和经商，分别占总数的52.53%、35.35%、5.56%，移民搬迁后最主要的收入是打工，达到77.78%。移民搬迁前主要支出依次是日常生活、子女入学、生产经营和医疗支出，分别占总数的46.46%、30.30%、18.69%、4.55%，搬迁后最主要支出是日常生活，达到79.29%。搬迁后与搬迁前收入相比，仅有1.52%的受访者认为较高，18.69%的认为差不多，认为较低或低的高达79.80%。调查还发现，移民搬迁到安置地后，添置了不少家用电器设备。彩电、摩托车、电话等小幅增加，冰箱、洗衣机等增幅超过25%，电脑增幅超过50%，空调、太阳能等更是增长了2倍多。一方面可能是因为移民自身积蓄和各种补偿，使资金略有盈余，且有改善生活条件的意愿;另一方面“家电下乡”等活动推动了移民的购买行为。

移民收入减少，支出主要用于维持生活，这是实地调查中移民反映最强烈的问题。除受访者可能存在故土难迁、依赖心理、风险规避、保守谈收入、夸张谈支出、谈困难等外，据进一步调查，主要原因可能在于:一是移民短期内不太适应安置地新的生产环境、生产方式，影响农业生产。搬迁前，丹江口水库移民主要生活在丘陵山区，一般人工种植蔬菜、柑桔、玉米、红薯等作物，安置地分得的土地一般为平原，适合进行水稻、棉花等种植以及大规模机械化操作，移民对生产经营方式的转变需要一个适应过程［8］。二是所谓的土地的社会保障功能不应高估和过度强调，近年来，农村家庭经营土地的风险性与低效性使得增收较困难，拥有土地却不一定就拥有收益，外出务工逐步成为很多农村家庭收入的主要来源，找到工作则留在非农领域，找不到工作则退回到土地上寻求最后的生活保障［9］。部分移民尤其是年轻移民一般不愿意在家种地，加上暂不太习惯种地的移民，最后都选择了土地出租。土地租金并不高，而且即使是同县市内的各个安置点的租金也相差较大，容易引起移民的攀比，潜伏着不稳定的因素。三是搬迁后移民的职业角色、收入结构趋向单一化，影响其发展致富。移民在搬迁前可以发展蔬菜、柑桔、养殖等，也可以凭借社会关系发展务工、经商等，收入结构多元化，收入来源丰富化;搬迁后，原有的区位优势消失，农林养殖产业收入来源缩减，社会关系网络的断裂导致工作机会减少，就业成本增加，加上文化程度不高，收入有限或不稳定。移民在期望享受较高生活质量的同时，生活成本随之增加，如一些移民反映搬迁前吃泉水、井水等不需花钱，搬迁后用上自来水虽然方便，但也增加了开支;部分移民认为电视收视费也较高，家用电器增多同样增加了家庭开支等。再加上物价水平的不断攀升，移民因收入偏低可能难以持续维持这种生活水平，部分移民已感觉到生活困难，对社会持续稳定构成潜在威胁。

3.基础设施完善度

实地调研发现，移民新村水泥路、自来水等均已配套，不少安置点还建成了村级活动室和水泥球场。受访者对居住区各项基础设施认为一般、较好和很好的合计，从大到小依次是:电信网络、环境卫生、文体休闲、孩子上学、供水供电、购买用品、道路交通、求医看病，分别为 97.98%、97.47%、87.37%、85.35%、84.34%、81.82%、79.29%、67.68%。进一步地进行搬迁前后对比，在看病、购买商品、上学与交通等方面，受访者认为搬迁后变差的比变好的比例要分别高出 24.24%、17.68%、7.58%、3.03%，移民主要是感觉安置点医务人员水平有限，医疗条件也较差，医疗时间无保障，购物、外出、上学等虽然道路通达，但没有通公汽或中巴，不够方便，特别是在一些较小的安置点，移民对这些问题反映更突出。与此相反的是，在环境卫生、电信网络、文体休闲、供水供电等方面，移民则普遍认为有所提高，搬迁后变好的比变差的比例要分别高出 44.95%、21.72%、20.20%、13.13%。总体而言，移民对安置区的基础设施是比较满意的。

4.社会适应性

受访者对迁入地的水土气候、生活习俗适应程度相对较高，比较适应和很适应的比例超到60%(如表1所示)。在语言沟通、人际交往尤其是农业生产方式方面可能还存在一定的障碍。

表1 移民搬迁后社会适应性情况统计(%)

在询问当地居民对移民的态度时，87.37%的受访者认为很友好和比较友好，表明移民搬迁后与当地居民关系比较融洽。为进一步了解移民搬迁后如何表达利益诉求，问卷调查了移民遇到困难时最愿意找的帮助人，位列前三位的依次是家庭成员，占总数的44.95%，一同移民来的干部，占42.42%，一同移民来的乡亲，占4.04%。可见，移民迁移到一个完全陌生的环境，由于移民外迁时大多是整村、整组搬迁，基本保证了邻里、干群关系的相对稳定，因此，移民短期内遇到困难时仍然青睐于原已形成的社会关系。值得注意的是，这些家族关系、邻里关系以及共同的利益诉求交织在一起，容易产生抱团行为。只要产生不稳定因素，往往也可能会酿成大规模的群体事件［10］。

5.外迁效果总体评价

受访者知道移民政策主要是通过干部宣传获得，占总数的47.52%，其余的通过亲朋好友和电视报纸等了解。由于丹江口水库移民是非自愿移民，尽管移民实物补偿改善了移民的土地房屋条件，但移民原有的社会关系、传统文化遭到破坏，习惯的生活方式、耕作方式和谋生技术被迫改变，这些无形的损失导致移民情绪容易波动，受访者对移民政策满意的为60.10%。

在询问当前面临的最大问题时，71.21%的受访者认为是收入较低，其次是认为补偿标准不高，政策未能较好落实，占12.12%，还有11.11%的受访者认为在养老医疗方面有待于完善，认为医疗、道路等基础设施不完善的占4.04%，对社会生活不适应的占0.51%，还有1.01%的受访者表示没有问题。与此相对应的，受访者最希望得到的帮助是就业机会，比例达到42.93%;其次是解决生活困难，占21.72%;再次是养老医疗，占15.66%;法律保护和政策优惠的也达到10.10%;至于资金或贷款支持、子女入学机会和其他共计占9.60%。

受访者对未来生活水平提高非常有信心、比较有信心和一般的共计占51.52%，信心较小的占46.46%，完全没有信心的为2.02%。不难理解，非自愿移民出于对故土的眷念和对未来不确定性的担忧，心理比较复杂，迁到新的安置地后，社会关系网络的复建、生产生活方式和心理的社会融合以及生产生活的恢复是一个复杂的过程，也可能是一个较漫长的过程。

四、结论与建议

移民外迁的早期阶段，是移民适应外地生活最重要的时期。通过对南水北调工程丹江口水库湖北外迁农村移民在安置地生活一年后的抽样调查，主要围绕移民户基本信息、补偿情况、收支情况、基础设施、社会适应性、问题期望等综合分析了移民的安置效果。本次调查有些数据与实际情况可能存在偏误，但仍然可以得出以下结论:丹江口水库外迁移民已经顺利完成了“搬得出”的任务，正处于“稳得住”向“能发展、可致富”的过渡时期。外迁移民安置规划及补偿政策贯彻落实较好，安置效果较为明显。移民获得了较多数量和较好质量的耕地，住房也得到较大改善，安置点基础设施配套比较齐全，相当多移民能够在较短时期内融入到当地社会生活中，移民安置区基本保持了社会稳定。这些有利条件有望解决部分早期移民的历史遗留问题，对大多数移民来说可能也是一次发展机会。不可否认，部分移民搬到安置地后短期内不太习惯当地的生产经营方式，土地保障功能的不断弱化使部分移民不愿种地，移民农业收益不高，大量移民外出务工，因为迁移后原有社会关系网络遭到一定破坏，文化较低，就业途径有限，移民较低的收入与较高的生活期望，导致存在致贫或返迁的风险。安置地养老医疗等条件也有待于进一步改善，移民对未来信心还不太足，希望提供更多就业机会，使长远生计有保障。

基于移民调查中发现的潜在的风险与问题，笔者提出如下对策:

首先，加强移民后期扶持。移民外迁不仅承受着实物上的有形损失，还承担着比有形损失大得多的无形损失。除移民尝试参与工程综合效益的分配、对口支援等外，移民关注的后期扶持等可视作是一种补偿。坚持开发性移民方针，完善后期扶持政策是帮助移民搬迁后恢复和提高生产生活水平的重要支撑。实地调查时，外迁移民600元现金直补还没有完全发放到位。各地政府部门应及时编制完成移民后期扶持规划并积极组织实施，以免贻误移民生活信心恢复的有利时机。移民直补发放标准，应该随着经济发展、物价上涨适当提高，并保证及时足额发放到位。移民后扶项目宜结合新农村建设，重点放在移民产业扶持上。产业扶持项目可以采取以奖代补、贷款贴息、提供启动资金等多种形式相结合的方式。本次调查发现，少数移民安置区已在蔬菜大棚扶持上做了积极尝试，移民建设蔬菜大棚采取自己出资与政府补贴相结合，获得了移民认可。同时要进一步规范土地流转入股，实现规模经营，提高土地效益，并建立和完善专业合作社制度，通过“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+专业合作社+农户”等形式形成农业龙头企业与移民专业合作社和移民户之间的合作共赢的局面［11］。基础设施建设项目着力改善安置区医疗点、学校的软硬件条件，创造条件开通移民新村的公汽。对于较小的移民安置点，可将周边居民区纳入一并规划建设，既方便移民出行、看病、上学等，又促进了和当地的和谐共处。

其次，注重人力资源开发。移民自身文化素质偏低与搬迁后能力受损在一定程度上限制了其寻找就业和增收致富的机会。创造各种条件开发与利用移民的人力资源是确保移民未来生产生活可持续发展的重要途径［12］。对于移民青少年，政府应大力发展移民区农村教育事业，严格执行九年制义务教育，增加对教育的资金投入，中招、高招录取时，给予适当照顾，并关注移民学生学习、生活状况，及时解决他们生活、学习中出现的问题，让学生进得来、留得住、学得好。本次调查发现，移民子女基本上能就近上学，在大型移民新村，还专门新建了小学、幼儿园等。对于移民成人，除尽力提高其基础文化水平外，通过职业技能培训优惠、职业介绍补贴等，引导实施劳动力技能培训和职业教育及劳动力转移，促进移民能力再造，实现移民自我发展。在培训资金方面，制定切实可行的培训计划，将移民培训扶持资金列入年度计划，保障移民培训工作的正常进行。在培训内容上，根据市场需求和移民意愿，有的放矢地开展实用技术技能培训，重点做好移民就业培训与劳务输出，鼓励和帮助移民自主创业，加快劳动力转移。除了劳动技能外，移民教育培训还须包括政策法规、跨文化交际、心理疏导等内容［13］，如开展血吸虫病等地方病知识宣传教育来消除顾虑，全方位提升移民适应环境的能力。在培训方式上，采取移民群众喜闻乐见的各种方式，特别是要利用现代网络、通讯广播，将资料信息及时地向移民宣传推广，提高培训实效。

最后，完善社会保障机制。对符合政策条件的农村移民，要纳入到农村最低生活保障范围，做到应保尽保。新增生活困难的移民家庭，符合条件的优先纳入低保范围和给予临时救助。据本次调查，移民的新农合覆盖率达到97.98%，但只有20.71%的受访者明确表示参加过新农保。经进一步了解，主要是新农保实施相对滞后。政府应进一步完善新农合政策，加快新农保的普及推广，并为移民参加社会保险提供一定补贴，实现病有所医，老有所养，解除移民后顾之忧。此外，增强社会对移民的精神文化关怀，建立健全移民表达自身合理诉求的制度化渠道，完善移民公众参与机制。

感谢周银珍教授为移民问卷提出建议，感谢孙永平、周绒、张绪宝、张晓东等硕士研究生协助完成调查。

［1］胡庆林.关于丹江口水库扶助移民工作情况和改进意见［J］.水利经济，1986(4).

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［8］段跃芳，孙永平.南水北调中线工程丹江口库区外迁移民安置策略探析［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2010(5).

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