地方政府债务扩张机理：基于分位数回归的实证研究

张文君

审计署公布的数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约占2010全年GDP的1/4，计10.7万亿元。2012和2013年需要偿还的三类债务合计本金超过3万亿元。至此，我国“金融救市”政策下的副产品——地方政府债务的迅速扩张，再一次引发了社会各界对于地方债务安全的高度重视。

控制地方政府债务风险，仅从事后的风险管理入手显然不够，必须要将风险管理环节前置，即必须从源头上开始防范地方债务风险的形成。因此，深入分析地方政府债务扩张的深层次机理就显得十分必要。对此，学者们从不同的角度展开了分析，概括起来主要有“内因”“外因”两种观点：“外因派”认为，量化宽松的货币政策等外部因素，通过我国商业银行的信贷渠道，刺激了地方政府债务扩张［1］。“内因派”认为，官员政绩考核等内部因素，在当前的地方竞争制度框架下，使得地方官员具有债务扩张的天然动力［2］。

综上所述，地方政府的债务扩张是由于内、外因等多种因素共同作用的结果。然而，目前的大多数研究只集中于某一个方面来分析我国地方政府债务扩张的深层次机理，缺少把所有因素放到一起进行横向比较。在地方政府债务扩张的过程中，“内因”与“外因”的作用机理与作用程度到底如何？对此，本文力图弥补这一缺陷。（1）量化分析地方政府债务扩张的原因。由于地方政府债务数据的不透明，这方面的研究以定性分析为主。因此，本文转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模，使得结论更科学。（2）突破仅从一个视角分析地方政府债务扩张的局限性。在模型中综合考虑内、外部因素，并比较内、外因影响程度的大小，从而对我国地方政府债务扩张的形成机理有一个更全面、立体的认识。（3）引入分位数回归建模方法，详细分析了我国地方政府债务规模在分布上受各种内、外部因素的影响程度，从而突破了传统回归方法只能进行均值回归的局限，因而使得分析更全面、更深入。

一、理论分析

在综合比较国内外文献的基础上，结合国内实际，我们就地方债务扩张机理的内、外因方面提出两个假设。

假设1：基于政绩考核体制下的投资动机是地方政府债务扩张的主要内因

内因是事物发展的决定因素。在我国这种单一制体制下，地方政府的经济行为更多的是贯彻了地方官员的政治意图。所以，针对地方官员的政绩考核体制，无疑成为了地方政府经济行为的内因，也是根本动因。因此，分析地方政府债务扩张的内因，必须对我国当前的政绩考核体制有一个清晰的认识。在当前的市场经济体制下，我国的地方官员政绩考核体制存在三个明显特征：（1）激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多的关注任期内的“政绩工程”；（2）上下级之间的信息不对称导致地方官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号，以求得职务上的晋升；（3）上述行为又因同级政府官员之间的职场竞赛而强化和延续。上述三种机制的相互作用，形成了“官员政绩考核-固定资产投资-债务扩张”的传导机制。因此，基于政绩考核体制下的投资动机是地方政府债务扩张的主要内因。

第一，“官员政绩考核-固定资产投资”传导机制。按照公共选择理论，政府和政府官员在进行社会管理和市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色，并追求政治集团和个人利益最大化原则［3］。地方官员关心的主要是他们在职业生涯中的晋升或避免被淘汰出局。因此政绩考核体制对于地方官员而言，具有根本的行为指导意义。

政绩考核体制刺激固定资产投资，与当前的中央与地方政府间关系密切相关。目前，中央与地方政府间的事权和财权关系，已经由单纯的上下级命令关系逐步转变成为市场经济的委托代理关系。作为委托人，中央政府追求的是全社会福利最大化，并委托地方政府执行。然而，正如委托代理理论所揭示的那样，作为代理人的地方政府的行为取向往往存在逆向选择与道德风险。地方政府官员基于自身政治利益的最大化，往往热衷于完成最容易体现自身绩效的任务，最终导致了地方官员都热衷于进行“看得见、摸得着”的固定资产投资。

第二，“固定资产投资——债务扩张”传导机制。所有的地方官员都围绕“固定资产投资”展开了一场激烈的“政治锦标赛”，以期通过固定资产投资来拉动GDP，从而实现自己政绩的“信号显示”。然而，地方官员要在短期内实现大规模的固定资产投资规模，就必须有能力集聚足够多的资源，突破原有的预算约束。对此，可能的渠道包括摊派、增加各种税费和向银行借债。但是前两种渠道既容易导致官员的声誉受损，又会使得上级觉得下级的办事能力不强，反而对官员的职务晋升不利，而且违约成本太高。于是通过成立融资平台向银行借款就成了地方官员最好的路径选择。

现实中，一方面，地方政府的约束条件弱化。地方政府通过城市建设投资公司、城建资产经营公司和城建开发公司等各种不同类型的融资平台向银行进行举债，从而有效的规避了《预算法》、《担保法》等对地方政府举债的法律限制。另一方面，地方官员的约束条件弱化。由于在我国这样一个单一制国家里，地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度。一旦下级政府的债务无法偿还，上级政府将承担最终偿还人的责任，这就是“预算软约束”［4］。

假设2：宽松的货币政策是债务扩张的主要外因

虽然说决定事物发展的首要条件是内因，但是外因在往往在一定时期内对事物的发展起着重要的推动作用。实践证明，这一轮地方政府债务扩张与我国基于“金融救市”实施的宽松的货币政策息息相关。从2008年11月我国政府采取金融救市政策到2009年12月这一期间，我国各类银行业金融机构新增贷款接近11万亿元。从季度数据来看，2008年第四季度后的连续四个季度新增贷款都在1万亿元以上，尤其是在2009年第一季度更是超过了4万亿元。从贷款的期限结构来看，中长期贷款占新增贷款的比例最高，达到了56.1%，超过了半数，体现了银行业对政府中长期项目贷款的偏好，即以地方政府为背景的中长期项目贷款是货币资金的主要流向［1］。上述存在的事实引发了我们对此现象的进一步追问：为什么宽松的货币政策容易导致地方政府的债务扩张？对此，我们认为根本原因在于我国银行业金融机构对于政府项目的天然偏好：

一是有利于银行积累丰富的社会资本。虽然商业银行的商业化改革明确了银行与政府间的产权关系，使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策。然而，在我国这样一种单一制国家里，良好的“政企关系”一直是各类经营主体追求的目标。银行支持地方政府的投资项目，不仅能获到丰富的经济利益的，更能够积累丰富的社会资本，从长期来看对其它的经营活动存在“溢出效应”。

二是预算软约束为地方政府提供了隐性担保。在我国目前的这种行政管理体制下，地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度。即使下级政府出现了资不抵债的情况，上级政府也将理所当然的承担最终偿还人责任，这就是“预算软约束”。因此，与企业融资项目比较，地方政府的投资项目安全性更高，银行金融机构对之具有天然偏好。

三是银行业信贷员终身追究制的负面效应。实际调研中我们中发现，虽然实行信贷员终身追究制后减少了银行的坏账、呆账，但是却导致了信贷员放贷行为的过度审慎。例如同样一笔坏账，如果发放的对象是地方政府或者国有大型企业，虽然信贷员要接受罚款，但是一般仅被认作是工作失误。如果发放对象是私营企业，信贷员就容易被认为是利用放贷权利实施寻租导致的后果。对此，彭兴韵、施华强指出，中国存在贷款的“利率期限结构之谜”，即期限越长,加权利率反而越低［5］。这一违反金融学常识的现象正好说明了中国银行业对政府中长期项目贷款的偏好。

二、研究设计

（一）模型设定

被解释变量：对政府债权(gov)。由于地方政府债务数据的不透明，已有的这方面的研究以定性分析为主。因此，我们转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模。“对政府债权”指的是银行对政府性及关联企业的贷款。所谓政府性及关联企业贷款是指银行向政府发放的或者向与政府有关联的企业发放的贷款。这些企业较多地经营着政府垄断的项目，如政府垄断的道路建设、城市改造、供水、供气等，向银行的贷款也往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，贷款真正的使用者和债务的承担者都是地方政府。

解释变量：固定资产投资额(inv)，用来衡量地方政府基于政绩考核体制下的投资动机；M2，通过广义货币供给指标来衡量货币政策。其它的控制变量包括：GDP，用于控制国内的宏观经济的影响；出口总额(exp)，用于控制国外经济对国内的影响；银行间同业拆借利率(i)，用于控制地方政府融资的成本的影响。考虑以上因素后建立计量模型如下，对所有变量均取对数，这是为了降低数据异方差性的同时保证变量系数的经济意义。本文所有数据来自于国泰安经济金融研究数据库（CSMAR），样本为2001-2011年的月度数据，使用的计量软件为stata11.0。

（二）实证分析

在进行分位数回归之前，我们首先进行了OLS回归，即实现古典的“均值回归”，然后分别在五个分位点上进行回归。由于误差项的精确分布未知，本文在实证研究中运用自助法方法来构造估计参数置信区间［6］，进行1000次迭代来计算分位数回归的标准差，使得回归结果更稳健。回归结果见表1所示。

从OLS回归结果来看，银行拆借利率的回归系数不显著，说明地方政府债务规模对融资成本不敏感。其它解释变量的回归系数均显著，其中：固定资产投资与M2的回归系数显著为正，说明内因与外因的共同作用刺激了地方政府债务的扩张；GDP和出口总额的系数显著为负，说明国内外宏观经济对于地方政府债务规模负相关。这与我们观察到的实际也相符，例如2008国际金融危机暴发后，国内外宏观经济普遍看淡，于是刺激了我国的救市政策的出台，进而推动了地方政府债务规模的迅速扩张。

对于分位数回归而言，得出的结果并不完全一致。比较5个分位数下各参数估计值的特征，我们得到如下结论：（1）lninv与lnm2在所有分位数水平下都显著，且各分位数下的回归系数值相近。说明在地方政府债务规模的所有分布条件下，固定资产额与货币供给都有显著的正向作用。（2）lngdp在所有分位数水平下的回归系数均为负，且在中高分位数水平下更显著。说明国内经济环境越严峻，地方政府的债务规模扩张越是更明显。（3）lnexp在除中位数的其它各分位数水平下，回归系数不显著。说明外部的经济环境虽然对地方政府债务规模存在负向冲击，但是作用并不明显。亦即：我国地方政府的债务扩张，更多是国内各种因素综合作用的结果。（4）lni在所有分位数水平下的回归系数均为负，但都不显著。这是因为：一方面，提高利率会导致地方债务融资成本增加，从而存在负向冲击；另一方面地方政府债务对融资成本不敏感，导致系数均不显著。

表1 回归结果（被解释变量：lngov）

（三）结果分析

1.本文实证分析的结果说明，固定资产投资与货币供给对于债务规模具有显著的正向作用，从而验证了假设1与假设2。根据前文的理论假设，作为主要内因之一的政绩考核体制，使得地方政府具有强烈的动机实施债务扩张。作为主要的外因之一货币供给，在宽松货币政策实施背景下为地方政府实现债务扩张提供了可能。上述两个因素的相互作用推动了地方政府的债务扩张。因此，“内因派”与“外因派”同时成立。

2.固定资产投资对于地方政府债务扩张的正向作用要强于货币供给。本文的实证模型为双对数模型，解释变量的回归系数说明了各自的弹性系数。从表1的回归结果来看，无论是OLS的均值回归，还是在所有分位点上的分位数回归，债务规模对固定资产投资的弹性都要高于对货币供给的弹性。综上所述，本文的实证结论，更多的支持了“内因派”的观点。对此，张文君利用结构突变模型研究发现，我国地方政府债务扩张的结构突变点在2007年第4季度，早于国际金融危机的爆发点（2008年第3季度）［7］。也就是说，早在应对国际金融危机实施的“金融救市”政策之前，我国的地方政府债务其实已经实现了一定规模的扩张。因此，那种把所有责任归咎于宽松货币政策的“外因派”是片面的。

3.国内外宏观经济环境对于地方政府债务规模具有一定的负向冲击。本文的实证发现，GDP、出口总额、银行拆借利率与债务规模负相关，但各自的影响程度又不同。首先，GDP的回归系数在所有模型中都显著为负，说明地方债务扩张是我国实施“相机抉择”的逆周期政策所导致的典型产物。这与我国2008年前后的事实吻合［1］。其次，出口总额在大多数分位数下都不显著，说明影响我国地方政府债务的主要因素还是集中于国内。第三，银行拆借利率在所有模型中的回归系数都不显著，说明地方政府债务的扩张很少考虑债务融资成本的因素。地方政府债务的上述“短视”行为，为银行的信贷风险埋下了隐患。因此，同样是外因，国内外经济环境、融资成本等作用机理与作用程度都存在很大的差异。

三、结论与政策含义

本文综合考虑了内因、外因在地方政府债务扩张中的作用。因此与单从某一个方面考虑地方债务形成机理的已有研究相比，在分析的视角上有很大的改进。实证结果发现，导致我国地方政府债务扩张的主要因素是“内因”，即基于政绩考核体制下的投资动机是地方政府债务扩张的主要原因。该结论更多的支持了“内因派”的观点。然而，诸如货币供给、国内外宏观经济环境等“外因”，对于地方政府债务扩张也具有十分重要的推动作用。其中，货币供给作为主要的外因之一，解决了地方政府债务资金的来源渠道问题；国内经济环境对地方债务规模显著负相关，说明地方债务扩张是我国实施“相机抉择”的逆周期政策所产生的典型产物。相比之下，外部经济环境与银行拆借利率等外因则对债务规模的影响不显著，说明我国地方政府债务规模更多的受国内经济因素的影响。

上述关于地方政府债务形成的内、外因分析，让我们对地方政府债务扩张机理有一个更全面的认识，从而有助于我们找到地方政府债务风险防范的有效途径。首先，要科学建设针对地方官员政绩考核的长效机制，杜绝“唯GDP是从”的政绩观，从根本上杜绝地方官员固定资产投资的强烈动机。其次，科学建立化解经济危机的应急机制。国际金融风暴发生后，我国实施的宽松货币政策为地方政府的债务扩张提供了机会，为经济的长期稳定埋下了隐患。目前，伴随着国内通货紧缩、经济增长放缓现象的出现，国内经济将面临着巨大的不确定性。对此，我们在实施经济复苏政策的时候，不能简单重复的运用“凯恩斯主义”的经济刺激政策，必须统筹兼顾长期利益与短期利益。

[1]潘敏,缪海斌,陈晓明.金融救市下的中国商业银行信贷扩张行为分析[J].武汉大学学报：社会科学版，2011(3).

[2]祝志勇,高扬志.财政压力与官员政绩的牵扯：细究地方政府投融资平台[J].改革，2010(12).

[3]张占斌."省直管县"改革的经济学解析[J].广东商学院学报，2009(4).

[4]Kornai J.,Maskin E.,and Roland G.Understanding the soft budget constraint[J].Journal of Economic Literature，2003(41).

[5]彭兴韵,施华强.适度宽松货币政策下的中国信贷膨胀分析[J].经济学动态，2009(8).

[6]KOEEKER R,G W BASSETT.Regression Quantiles[J].E-conometrical，1978(46).

[7]张文君.货币政策与地方政府债务：基于结构突变理论的检验[J].上海金融学院学报，2012(1).