浅议国库集中支付制度下的高校财务管理*

马 玲

（金陵科技学院财务处，江苏 南京 211169）

实施国库集中支付制度是近年来国家财政管理体制改革的一项重要举措。国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在支付款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。从2007年7月起，教育部对各直属高校财政性资金要求实行国库集中支付。实施国库集中支付制度，对高校财务管理产生了很大的影响，对高校的预算编制、用款观念以及支付方式产生了冲击。

一、高校实行国库集中支付制度的背景

我国现行的国库集中支付制度是于2001年由财政部颁布实施的，此前，我国财政管理制度是以分散制度为主。分散制度是指财政资金通过国库层层下拨至用款单位，用款单位根据批准的预算计划和支出用途用于支付商品和劳务等开支。在实施这项制度过程中出现了一系列的问题，主要包括两个方面。其一，将款项直接拨入高校银行账户，而高校是否按既定的预算执行，执行的程度如何，只能依靠事后检查，容易形成预算和执行“两张皮”。其二，产生多环节拨付和多户头存款的问题。分散制度下国库先将资金拨付一级预算会计单位，由一级预算会计单位转拨至二级预算会计单位，再由二级预算会计单位拨至高校。同时，高校可以自由在商业银行开设预算内和预算外账户。这些导致分散制度存在财政资金拨付程序繁琐、资金到位速度慢、不便于财政资金监管、无法对支出进行有效控制等问题。

此后，国库集中支付制度的实施使一些问题得到了根本的解决，主要体现在两方面。其一，强化了财政预算的执行，在明确的财政预算指标控制之下，财政部门可以随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。其二，有利于提高政府对财政资金的调控能力和使用效率[1]。近十年的推进让国库集中支付制度得到了广泛的应用，也起到了明显的效果。

随着国家经济调控的改变，高校财务环境也不断地变化，不可避免会产生新的问题，这些问题体现在高校资金自主权受到约束、筹资困难等方面。近年来，高校已逐步开展推行国库集中支付制度的工作，但是，由于国库集中支付牵涉面广、情况复杂，在实施中还有很多因素需要考虑。现阶段存在问题的提出与相关解决方法的设计，对国库集中支付制度下高校财务管理的继续实施将起到积极的作用。

二、实施国库集中支付制度对高校财务管理的意义

（一）提升了高校财务管理的水平

高校实行国库集中支付制度以后，财政资金在拨付、使用上都发生了很大变化，财务管理的理念也发生了重大改变，对账务处理提出了更高的要求。高校的每笔支出都要严格按照部门预算执行，不仅要区分基本支出和项目支出，还要按照功能分类科目和经济分类科目进行核算，而且支付方式也改为财政直接支付或财政授权支付。高校对财务管理要求越来越精细化。精细化财务管理成为现阶段高校财务管理的目标，推进高校精细化财务管理有利于实现高校的内涵式发展[2]。实行国库集中支付后，财政性资金都是通过网络进行申请、划拨、使用。通过一个高效、安全的现代化网络信息系统将财政部门、高校和银行联系起来，为执行国库集中支付提供完整准确的数据信息。该制度极大地促进了高校财务管理的信息化建设，提高了高校财务管理的信息化水平。

（二）强化了高校的预算管理

国库集中支付制度实施后，财政资金不再直接划拨给高校，高校使用资金必须先申报用款计划，而用款计划编报和批复的依据就是高校的部门预算。实行国库集中支付制度对高校预算编制的科学性、完整性、前瞻性提出了更高的要求，从而转变了传统的“重决算、轻预算”的思想观念，将高校财务管理由过去的重视资金管理转向重视预算管理，进一步规范了“有预算才有支出”、“预算支出渠道不得随意变更”的刚性制度，强化了预算的刚性[3]，增强了预算的严肃性和有效性。

（三）规范了高校的资金使用

实行国库集中支付以后，高校在发生支出行为时，无论是通过财政直接支付还是授权支付，每一笔资金的付款金额、用途、交易时间以及账户余额等都可以在财政国库集中支付系统中进行全程实时监控，对不符合规定的支付以及没有预算的用款申请，都可以在发生前予以制止，从而大大提升了资金使用的透明性和安全性。支出一旦发生，资金通过国库单一账户直接拨付给收款单位，减少了中间环节，大大缩短了资金的到位时间，提高了资金的使用效率。由财政部门将资金直接拨付给收款单位，减少了资金被挪用、被挤占的风险，更有利于高校财务部门对资金的管理，降低了财务风险。

（四）有利于监督高校的收费行为

目前，高校的收入日趋多元化，学费、住宿费和培训费是高等教育收费的主要来源，也是高校正常运行所需资金的有力补充。实行国库集中支付制度以后，高校收费必须按照国家规定，在指定的银行开设财政专户，通过直接缴库和集中汇缴两种方式，全额缴入财政专户中，实行“收支两条线管理”。这样，高校教育收费将与其他行政事业性收费一同纳入政府的透明监管。因此，高校可能存在的高收费、乱收费行为将得到有效控制[4]。

三、实施国库集中支付制度所引发的问题

（一）增加了高校的筹资难度

近几年，高校由于不断发展新校区、购置教学科研设备、引进人才，仅靠财政拨款和高校学费收入，已经远远不能满足资金需求，因此向商业银行融资贷款成为高校近几年来筹集资金的主要方式之一。过去，财政部门将预算内、预算外资金直接拨付到高校在商业银行开设的账户上，高校在银行有着稳定的存款，同时高等教育本身巨大的市场潜力，使得高校贷款的风险较低，银行本着互惠互利的原则，积极为高校提供融资贷款。而实行国库集中支付后，高校在银行的普通账户被取消，代之以零余额账户。零余额账户由财政部门指定，而且即时和国库单一账户结算，余额保持为零[5]。由于高校在银行没有了沉淀资金，加大了贷款风险，银行因为惧怕信贷风险而不愿意给高校贷款，增加了高校的筹资难度。

（二）限制了高校资金使用的自主权

财政性资金实行国库集中支付方式，高校必须严格按照财政批复的预算，按月申报用款计划，高校在使用资金时必须符合用款计划和部门预算，严格按照财政规定的直接支付或授权支付方式支付。一旦高校发生突发情况和面临新的需要时，受财政部门的约束以及预算的限制，没有可用的资金，也就难以应对这些情况，从而影响了高校使用资金的自主性和灵活性。因此，国库集中支付制度实施后，高校的财务管理权特别是财政资金的审批权和调度权已在很大程度上收归于国家财政，高校的财务管理活动被压缩成单一的预算管理活动，仅存有单一的预算自主权[6]。

（三）高校部门预算的编制和管理亟需规范

国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算[7]。目前，高校的部门预算编制和管理存在着很多问题，这些都将直接影响到国库集中支付制度的顺利实施。首先，由于高校的部门预算编制缺乏完整性、科学性，年中频繁追加预算，资金使用缺乏预见性，这就容易造成实际发生的费用无法和经济科目相对应；其次，部门预算编制时往往没有充分进行分析测算，编制比较粗糙，由于一些专项支出和收支计划预计不准确，难以保证预算编制的质量；第三，目前很多高校存在二次预算现象，即第一次是按照财政部门要求，在前一年度编制部门预算，第二次是高校在当年编制校内预算，校内预算往往是高校根据自身经济业务需求，编制的一套更具体、更细化的预算，因此，往往有很多支出项目是未纳入财政部门预算的，容易造成国库集中支付在支出上缺乏准确性，这些都将影响到国库集中支付制度的正常运转。

（四）增加了会计核算的难度

实行国库集中支付前，高校财务管理实行的是“大收大支”和“收支两条线”的核算制度，不要求区分预算内与预算外资金的界限，收入按来源划分，支出按性质和用途划分，收入和支出的资金没有严格的对应关系。这种核算体系可以更全面地反映高校的整体财务收支状况，对学校会计的集中核算也非常有利[8]。实行国库集中支付以后，高校必须严格按照部门预算来安排支出，有预算才能有支出。过去，一笔经济业务，只要符合财务制度要求，会计人员就可以进行支付，支付方式也较简单，主要以现金和银行转账方式为主。现在，经济业务发生后，不仅要对照有无预算，还要按性质区分是基本支出还是项目支出，支付方式是直接支付还是授权支付，然后再通过国库集中支付系统进行支付，这使得会计核算更加复杂化。高校会计活动既要符合行业制度的规定，又要满足国库支付的要求，增加了高校会计核算的难度。

四、高校实行国库集中支付制度的相关对策

（一）强化部门预算及执行

国库集中支付的基础是部门预算，部门预算执行的好坏直接关系到国库集中支付的顺利与否。首先，高校要积极配合国库集中支付改革，强化部门预算。高校在编制部门预算时，应科学运用财务预测、财务分析方法，合理确定预算项目和金额，取消部门预算和校内预算两套预算的做法，将两者合二为一，提高预算编制的科学性、准确性。高校的部门预算是以学校各部门的实际工作业务为基础的，因此学校各部门也应当高度重视部门预算，将预算的填报建立在充分的调查研究和科学的预测分析基础之上，自下而上，合理编制好部门预算。其次，要强化预算的执行。要建立财务公开制度，提高财务预算和支出的透明度，严格预算的执行，增强预算的严肃性和刚性，预算一经确定，任何单位和个人不得随意更改，校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，准确、按时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算的支出，维护预算的严肃性[9]。

（二）拓宽筹资渠道

高校实行国库集中支付制度后，增加了高校的筹资难度。当前高校普遍存在着贷款数额多、还贷压力大等问题，用银行贷款来解决资金问题的矛盾越发凸显。因此，建立多渠道筹集资金的机制是高校筹资管理的发展方向[10]。高校可以结合自身资源，大力发展科研，实现科研产业化；加大校办产业的改革，提高收益，为高校带来较好的经济收入；办学形式也可以多样化，如联合办学、国际合作办学等，积极引进资金投资高校建设；成立校友会等组织，吸引更多的社会捐赠；通过人们对教育投资意识的增强，降低高校的筹资压力。除此以外，高校还要合理利用好贷款，加强和银行的合作，争取获得银行资金的支持，确实促进高校的发展。

（三）适当扩大高校自主支配资金的权力

高校相对于一般行政事业单位而言，有着规模宏大、资金来源渠道多且数额庞大、经济业务复杂繁琐、师生员工人数众多等特殊性。因此，适当扩大高校自主支配资金的权力，使得高校能以更积极的态度配合财政改革，有利于国库集中支付的顺利实现。首先，由于部门预算的批复要等全国人大会议确认国家年度财政预算后才能下达，因此项目预算往往要在每年的三四月份才能下达到高校，而这些项目预算中的科研经费、教学经费、后勤保障经费等，往往从年初就开始列支，因此，高校通过基本户先垫支了相当一部分的款项。财政部门应结合高校的实际情况，允许将垫付的资金通过国库集中支付转回高校的基本户。其次，由于高校自身的办学特点和特殊性，突发状况较多，财政部门可以考虑适当提高预算外资金的比例额度，扩大授权支付范围。财政部门不应再沿用计划经济时代财权高度集中的管理模式，而应结合社会主义市场经济特征，遵循高校自身的办学特点和特殊要求，恢复高校一些自主权，增强高校办学活力和可持续发展的能力[11]。

（四）加强对财务人员的业务技能培训

高校实行国库集中支付制度后，使高校的会计核算方法和支付手段等发生了很大的变化，财务人员也逐步从核算型向管理型转变，因此高校要从改革大局出发，提高财务人员的业务素质，逐步建立起一支高素质的专业型财务人才队伍，确保国库集中支付制度在高校的顺利实行。由于高校经济业务繁杂，而财务人员岗位设置一般职责明确，分工相对独立，因此，具体执行国库支付的人员往往没有参与到预算编制的工作中去，对预算的内容并不十分了解，这就容易造成实际操作时不能准确按照预算指标进行账务处理，形成了预算和支出不一致。因此，高校应通过定期组织全体财务人员参加培训，加强职业道德、会计电算化和专业知识的学习，提高综合业务能力，全面了解国库集中支付制度，熟悉国库集中支付的操作流程和账务处理，明确支付的各个环节要做的具体工作和时间要求，从人员的整体素质上保证国库集中支付的顺利实行。

五、结语

高校推行国库集中支付制度是发展所需，也是需要逐步探索和完善的一个过程。高校要以积极的态度去面对此项改革，提高认识，转变观念。国库集中支付制度有利于高校建立健全财务管理机制、强化预算管理。同时，面对国库集中支付给高校带来的一些不便之处，高校应集思广益，采取有效手段，以确保国库集中支付制度在高校的顺利实施。

[1]孙元利.国库集中支付制度对高校财务管理的影响[J].经济师，2009（1）：115-116

[2]吴俊.国库集中支付对高校财务管理的影响[J].淮海工学院学报，2010（5）：124-125

[3]罗玲.国库集中支付制度下高校财务管理问题探讨[J].财会通讯，2010（29）：56-57

[4]徐孝民.现阶段高校实行国库集中支付制度的利弊与对策——基于高校组织定位和活动规律的视角[J].中山大学学报，2010（3）：201-208

[5]任小燕.国库集中支付制度对高校财务管理的影响及对策分析[J].山东省青年管理干部学院学报，2010（7）：80-83

[6]周淑芬.高等学校实行国库集中支付制度存在的问题及建议[J].科技信息，2011（32）：31

[7]周静林.高校实行国库集中支付制度的思考[J].中国市场，2009（40）：38-40

[8]董玲，韩娜.国库集中支付对高校财务管理的影响[J].山西高等学校社会科学学报，2011（4）：99-101

[9]彭水霞.国库集中支付制度下高校财务管理存在的问题及对策[J].经济师，2010（10）：97-98

[10]郭碧霞，汤贺凤.国库集中支付对高校财务管理的影响及相关建议[J].财会月刊，2010（8）：90-91

[11]黄雪华.高校实行国库集中支付制度的问题及应对措施[J].经济师，2009（7）：95-96