浅谈集体林权制度改革前已确权林地改革办法

韩奋勤

（山西省方山县林业局， 山西 方山 033100）

1 基本情况

方山县有5镇2乡、169个行政村、14.50万人，其中农业人口11.99万人。全县总面积14.33万hm2，其中林业用地11.27万hm2，森林覆盖率32.60%。在169个行政村中，涉及到集体林权制度改革（以下简称林改）的有166个。除与国有林场争议及风景名胜区暂缓改革和不纳入改革的外，纳入这次林改的集体林地面积为5.14万hm2。

2 林改前已经确权林地概况

方山县集体林权制度改革在数次改革的背景下展开，许多集体林权已经确定了经营主体，其中上世纪80年代划拨小流域、90年代拍卖“四荒”、2003年新一届县委、县政府要求机关干部承包、购买“四荒”等林地经营管理形式，是方山县以前集体林改的重要形式，为该县林业发展做出过贡献，当时成为全省乃至全国的典型，也是本次林改的重要内容。

经过初步调查，方山县林改前确权需完善提高的林地面积为2.90万hm2。具体情况是：上世纪80年代划拨小流域3 733hm2，90年代“四荒”拍卖1.04万hm2，2003年新一届县委、政府倡导机关干部承包购买“四荒”3 933hm2。除以上3种情况外，其他大户承包购买1.09万hm2。按本村、非本村农户承包、购买分：本村农户承包、购买2.37万hm2，非本村农户承包购买5 333hm2。如何处理好这些已确权林地的林改,避免引发新的矛盾,顺利搞好本次集体林权制度改革，成为本次林改的重中之重。

3 改革办法

方山县在多次调研、讨论后，本着“尊重历史、完善充实”的原则，对处理集体林权已经确定经营主体的历史问题提出了具体意见，有效地解决了林改前已经确权的改革，尊重了农民意愿，保证了政策的连续性，维护了社会稳定。为此，结合方山县实际，笔者认为应从以下几个方面进行。

3.1 目标要求

划拨小流域、“四荒”购买、个户承包、购买等的林权要首先进行确认。应当予以维护的，要完善合同，确权发证；不予维护的，要依法纠正，纳入本次林改范围进行改革；凡是有争议的，要依法调处，等到纠纷解决之后再进行改革。

3.2 基本原则

1）保持政策连续性原则。符合法律规定、合同规范的予以维护，不能借改革之机推倒重来、重新分配或无偿平调。

2）尊重历史的原则。存在期限过长、面积过大、租金过低等问题的，通过完善合同，可以处理好的，采取完善合同继续经营的形式。对林权权利人提供不出证明材料，但确是事实，村委、群众认可的给予维护。采取不正常手段或违法违规取得林地使用权的，要依法纠正。

3）尊重农民意愿的原则。意见不统一，难以确定的，召开村民会议或村民户代表会议，由2/3以上村民或代表表决进行确定。

4）依法处理的原则。凡是违反法律规定或者通过合同难以处理好的，要坚决按照《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《合同法》等有关法律法规依法处理。

5）报送乡（镇）党委、政府审核把关的原则。各村林改审核情况、公示情况、确权结果均要报乡（镇）党委、政府进行审核把关。

3.3 操作程序和办法

对林改前已经确立经营主体的历史问题，主要应用如下办法程序：

1）已发放国家统一印制的林权证的，原则上予以维护林权证的合法效力，要求在合同上充实、完善、明确造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任。

2）未发放国家统一印制的林权证的，按本次林改的程序要求，实行审核、公示、表决、依法处理、完善合同、勘界发证等程序进行确权。

A.审核

林权权利人向村林改领导组提供或村林改领导组收集可以证明林权权属的合同书、旧林权证、小流域使用证、土地使用证、交款凭证等证明材料，并对其进行审核。同时，要对林地地点、四至、面积、地类、交款金额、使用年限、签订合同时间、造林育林要求、目前现状等进行科学的勘验审核。按照程序合法、双方权利义务合理、合同形式和内容规范并按合同内容履行了相关权利义务的，予以维护；不符合法律规定的，依法予以纠正。并对每一户提出具体的审核意见。

B.公示

审核后，对每户提出的审核意见、林权权利人的林地地点、四至界线、面积、使用年限等需要公开的内容，在村人群活动密集的公共场所进行公示，公示期10天。公示后群众对村公示内容无异议的，予以维护，大多数村民有异议的要进行表决。

C.表决和依法处理

对于大多数村民有异议的，村林改领导组要召开全体村民会议或者村民户代表会议进行表决。有2/3以上村民或者村民户代表通过的，予以维护；通不过的，不予以维护。原林权权利人不服表决结果的，可以向人民法院提起仲裁或者起诉，依法进行裁定或者判决。

D.完善合同

权属确定后要进一步完善合同，内容包括原合同权利义务不明确、不合理、不公平的内容和造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任。

E.勘验发证

在完善合同的同时，村林改领导组及其技术人员要依据林地的四至界线，到实地进行外业勘验，并要根据《山西省林权证发放技术方案》的要求办理林权证。

3.4 具体事项

1）经重新确权后的小流域承包治理、“四荒”购买、大户承包购买等林权权利人与通过家庭承包经营取得的林权权利人，对其承包经营的林地享有同等的使用和收益的权利。

2）林地的终止年限维持原合同时间，使用年限以发证时间到终止时间的实际年限确定。没有终止时间的，应当充分尊重村民的意愿，并经过村民大会表决进行确定。

3）未经批准擅自改变林地用途的，原权属单位无条件收回，并按有关法律法规进行处罚，收回或者注销原合同。

4）林权权利人必须服从县政府及其主管部门依法进行统一的规划，用于安排国家、省、市、县造林绿化工程和其他重点工程建设。

4 结束语

处理林改前已经确立经营主体的林地的历史问题，需要以尊重历史、维护稳定、保持政策连续性为原则，以完善承包合同为主要内容，以调整利益关系为动力，以农民得实惠、生态受保护为目标，实事求是、科学操作，确保集体林权制度改革任务的顺利完成。

[1]中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见，2008年.

[2]中共山西省委、山西省人民政府关于开展集体林权制度改革的意见，2008年.

[3]方山县集体林权制度改革实施方案（试行），2008年.

[4]中共方山县委、方山县人民政府关于处理集体林权已经确立经营主体的历史问题的意见（试行），2009年.