晋城市城区集体林权制度改革经验探讨

王妮妮

（山西省晋城市城区林业局， 山西 晋城 048000）

晋城市城区位于山西省东南部，是晋城市的政治、经济、文化中心，属于典型的城乡结合部，区位优势明显，土地寸土寸金。全区林业用地3 267 hm2，林地面积相对较小，林地呈现“人均林地面积小、收益不高、见效不快”的特点。全区集体林权改革面积只有1 467 hm2，占林地总面积的45%。林改涉及全区3个镇（办事处）、24个行政村、4 614户、14 510人。

1 集体林权制度改革的重要性和必要性

长期以来，城区林业收益较低，造成农村生产更多倾向于在耕地上做文章，而忽略了林业。“林业弱、林区贫、林农穷”的问题，已成为“三农”问题的新瓶颈。集体林权制度的改革，不仅能够使国土绿化的速度加快、生态改善，而且能够使山区、林区农民加快致富步伐，意义非常深远。

1.1 集体林权制度改革是农村家庭承包责任制的丰富和完善

我国的改革从农村发端，农村的改革从“大包干”开始，“大包干”又从调整土地政策和农村生产关系入手。实践证明，实行家庭承包经营制度是促进农村经济社会发展的强大动力，也是党的农村政策的重要基石。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。推进集体林权制度改革，就是要把林地的使用权交给农民，让农民依法享有对林木的所有权、处置权、收益权，这是农村土地制度改革在林业上的拓展和发展，必将和农村家庭承包经营制度改革一样，极大地调动全社会参与林业建设的积极性和热情。

1.2 集体林权制度改革是促进农业增效、农民增收的重要途径

目前，城区的林业用地占全区国土面积的23%，为晋城市最低，且林业产值较低，林农积极性不高。这次实行集体林权制度改革，就是要通过改革把林地的潜力、支撑、资源作用更好地发挥出来，把过去沉睡的山林变成农民的重要生产资料，把森林资产变成农民的重要财产，把林业经营变成农民的创业平台，促进农民脱贫致富、破解“三农”难题、建设社会主义新农村。

1.3 集体林权制度改革是促进林业又好又快发展的必然要求

城区设立以来，在各镇、街道办事处、各有关部门的努力下，全区林业工作取得了明显成效，为经济发展、林农增收、生态改善做出了积极贡献。但是由于产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题存在，严重制约了城区林业生产力的发展。要改变这个现状，就必须从改革林业发展的动力机制和发展模式入手，积极推进林业发展方式从投资推动为主，向投资推动与改革推动并重转变，由粗放经营型向集约经营型转变。这次集体林权制度改革，正是从调整林业生产关系入手，改革长期以来“两权合一、统一经营”的传统体制，让农民直接拥有生产资料，对激发广大农民造林、育林、护林的内在动力必将产生积极的作用。

2 集体林权制度改革存在的主要问题

城区林权制度改革面对更多的是宜林荒山，而且大多为石头山，土壤层薄，年降水量小，林木生长条件较差，守着这些山的村子，大都也是城市周边经济欠发达的地下无资源、地上无企业、集体无收入的“三无”村。林权改革如果单纯地均山到户，依靠农户自己很难组织起有效的经营以及实现山的绿化，也难以让农民得到经济收入。

3 主要做法与措施

城区林地具有人多林少的特点，且林地大多是适宜于发展生态林的宜林荒山，农民对林地本身依赖性小、林地潜在价值高。城区集体林权制度改革工作呈现出“分山到户、家庭承包”，“分山到户、联户经营”，“集体统一经营、均股均利到人”，“公开招标、均利到人”、“完善合同”等五种模式并存的特点。“分山到户、联户经营”是全区最主要的模式。“分山到户、联户经营”，也就是分山分林到组，以联户的形式进行经营管理，适合在人多地少、立地条件较好的村庄进行。但钟家庄街道办事处的东武匠村虽然被选为试点，但该村的山全部是石头山，绿化成本高、成材慢、收入小。如果只是简单地分山到户，不说经营，就连护林防火都成问题。为此，很多村民从一开始就持有消积的态度。

怎么经营才能既让山绿起来，又能让老百姓得到实惠呢？就当前来讲，东武匠村的实情是，有的村民积极性高、干劲大，愿意承包；有的因为缺乏资金、劳动力外出而不想参与；有的提议分山到户，搞联户经营。但最终却没有一种方案得到大多数村民的认可。在区林业部门的帮助下，东武匠村委会着眼于“农民得实惠”，针对怎么改？组织全体村民展开了大讨论。

在东武匠人苦苦思索怎样通过改革实现兴林富民时，与东武匠村山水相连的洞头村却是另一番天地。洞头村是一个比东武匠村更偏远落后的小山村，多少年来，行路、吃水、用电是人生存的基本条件，但对洞头人而言，简直就像是奢侈品。近年来，在区委、区政府的大力支持下，洞头村大力发展生态休闲旅游，昔日名不见经传的小山村，成为晋城市生态旅游的典范。

经过多方摸索，相互比较，大家认为，东武村匠村离城市较近、交通较方便，又与洞头、旗道岭林场相连，生态优势明显，可以形成连片开发。于是，有人提出向洞头村学习，将本村林地流转出去，承包给有实力的开发公司经营，这样既实现了山的绿化、保护了生态，又能使老百姓得到真正的实惠。这个想法，很快就得到了全体村民的一致认同。

2009年6月，在街道办事处林业工作站同志的协调联络下，晋城市大成嘉和生态旅游有限公司对东武匠村的林地有了承包意向。经过公司实地考察和专家规划论证后，大成嘉和生态旅游公司决定承包东武匠村的林地进行休闲旅游开发，并正式开始和村委会商讨承包的具体事宜。

经过双方的进一步洽谈，通过村民代表大会，东武匠村正式确定了由大成嘉和生态旅游有限公司对全村林地实行承包，承包费每年每公顷150元，每5年一付租金。租金的70%按当年12月31日在册农业人口平均分配，分给老百姓；30%留给村里做公益事业。承包合同规定，防火管护费和将来可能产生的公益林补偿费由村集体按人口均分。

东武匠村集体没有经济收入，很多实事没法开展，在林权改革后村集体有了经济收入，并且在承包方的帮助下，打了第一口机井，农民喝上了放心水；改善了村委会的办公环境；硬化了村中道路；解决了村里部分剩余劳动力的就业问题。通过集体林权制度改革，已经让农民们得到了实实在在的好处。

4 集体林权制度改革取得的成效

4.1 确立了农民当家作主的主体地位

通过集体林权制度改革，农民得到了属于自己的一份林地，明晰了林木产权，进一步确立了农民对林木经营的主体地位，实现了“还山于民、还权于民、还利于民”和“生态受保护、农民得实惠”的目标，使“产权归属明晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度走上了正确轨道。

4.2 激发了农民植树造林的积极性

集体林权制度改革的深入推进，极大地调动了广大农民发展林业的积极性，使植树致富的观念深入人心。在集体林权制度改革进行的同时，政府也出台了相关政策鼓励农民群众植树造林，并无偿为部分经济落后的村镇提供了林木种苗。

4.3 增强了农民护林防火和森林资源保护意识

过去，“林不归我、我不管林，利不关我、我不造林，责不在我、我不护林”是普遍现象。林权改革以后，由于明晰了产权，农民对山林资源十分珍惜，护林防火意识和森林资源保护意识显著提高。

5 从集体林权制度改革中得到的体会

5.1 坚持群众路线，和谐推进林权改革

通过广泛深入地宣传把政策原原本本、不折不扣地交给群众；充分发挥农民在改革中的主体作用，从方案设计、表决到组织实施，都严格坚持“两个2/3同意”的原则；规范操作，严格履行方案报批、备案、公示公告等程序，实行阳光操作，确保公开、公平、公正，切实维护了群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

5.2 坚持“四个统一、四个确保”，积极稳妥推进林权改革工作

1）统一政策，在宣传口径、问题解答、方案编制上做到一致，确保准确把握林权改革工作的精神实质。

2）统一步骤和时间安排，确保林权改革工作有序推进。

3）统一技术操作，确保规范运作。在具体操作层面上，要求一方面严格按照法律法规办事，依法改革；另一方面严格遵循公开、公平、公正的原则，注重方式方法，按照程序规范操作，阳光作业。

4）统一标准要求，确保林权改革高质量完成。

切实做到集体林权制度改革程序和操作过程公开、公平、公正；对集体统一经营山林的收益按程序分配给本集体经济组织成员，群众满意度高；确权勘界不重不漏；以人为本,充分尊重林农意愿，社会稳定，群众满意。

5.3 坚守生态安全底线，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为

1）加强宣传教育，让农民充分了解林权改革的意义，引导农民处理好长远利益和眼前利益的关系，引导农民树立自觉保护森林资源的意识。

2）尊重历史，保持政策的连续性和稳定性，维护群众的根本利益。3）积极调处林权纠纷，努力维护森林资源安全。4）强化森林资源管理，把加强森林资源管理工作贯穿于林权改革的始终。

5）加大执法力度，对乱砍滥伐林木、乱征滥占林地的违法行为予以坚决打击。