潞城市集体林权制度改革后林业发展探讨

郭亮

（山西省潞城市林业局， 山西 潞城 047500）

这次集体林权制度改革（以下简称林改）的主要内容是以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主的综合性改革，改革的主要目的是为了发展林业、增加农民收入。潞城市实施林改以来，对全市1.77万hm2集体林地进行了以明晰产权为中心的主体改革工作。通过改革使农民得到了财产，农民参与造林护林的积极性空前高涨，经营林地、发展林业增收致富成为农民又一致富途径和重要收入来源。林改拓宽了林业发展的融资渠道，带动资金、社会关系等生产要素加快向农村聚集，林业发展成为社会投资的热点，农村经济发展的活力大大增强。

1 林权结构现状

潞城市林权改革以来，对集体1.77万hm2的林地进行了确权，其中家庭承包经营的林地面积有1.11万hm2，个人承包的面积有2 333hm2，联户承包经营的面积有1 267hm2，集体统一经营的面积有634hm2，集体股份经营2 400hm2。通过本次确权，使46 715户农民拥有了林地经营使用权，经营面积占集体林地面积和82.89%，集体统一经营面积占集体林地面积的17.10%，集体经营比例下降82.30%。林地经营方式的转变，对林业发展产生了深远的影响。

2 林权改革前后的林业发展

2.1 林权改革前的林业发展

潞城市土地总面积6.15万hm2，其中林业用地面积2.04万hm2，国有林地面积2 667hm2，集体林地面积1.77万hm2，林权改革前集体林地经营主要以集体造林为主。林地经营存在“产权不明清晰、经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理”等特点。全市林地主要集中在东部的5个乡（镇），林地经营以集体投入为主，对林地管护投入小，管理粗放。“造林育林护林”的单一模式正向着“经营森林”和“造林育林护林”的双重模式转变，导致林业生产力极其低下，林业生产效率不高，生产关系单一。随着2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）文件的出台，传统林业发展方式对社会的贡献和价值逐渐降低，表现在林业产值占乡村两级财政比例逐渐减少。例如辛安泉镇西南村集体林地面积420.30hm2，2005年村里林业收入4.30万元。据调查，1999年村林业收入达8.50万元。从2002年至2009年每年村里对林业生产的投资由4.60万元减至1.50万元，投资减少导致林业只能维持管护方面的费用，严重制约了林业的发展。人员队伍随着林业生产力低下逐渐减少，全市从事林业人员2 141人，占从事农业人员的4.86%。其中林地面积大的辛安泉镇从事林业人员242人、合室乡从事林业人员176人，林业生产力低下降低了农民从事林业生产经营的积极性。

2.2 林权改革后的林业发展

林业跨越式发展，需要政府对原有配套政策、体制和机制进行改革。2009年全市开展的林权改革是农村生产关系的大调整，农村生产要素的大活化，社会生产力的大解放，林业生产焕发出了新的活力。通过林地确权，全市集体林地面积的82.90%实现了产权明晰、经营主体的转变。

2.1.1 林改以后，农民持续增收能力会不断提高

农民拥有了自己70年不变的林地，生产积极性高涨，富余劳力有了新的就业门路，林业经济成为农民纯收入新的增长点。造林直补、专业合作社、生态公益林补偿制度等各种配套政策的到位，激发了农民造林的积极性，林业发展从用材林生产向生态公益林转变，从“山上治本、身边增绿”到“生态建设产业化、产业发展生态化”的战略转变，以产业发展带动生态建设成为当今林业发展的主流。

2.1.2 林改增强了林业发展后劲

首先是将统管责任分解到了每家每户，人人都是护林员，增大了林区安全系数。其次是通过生态补偿和相应的管理制度，造林成活率和保存率大幅提高，加大了绿化进程，生态环境明显好转。合作、托管、股份制等多种经营形式，掀起了林业发展新一轮投资热潮。林改开始以来，农民林业专业合作社迅速成立，已经成立40多家，入社农户4 000多人，经营林地已经达到1 334hm2，发展特色林业和林下经济成为新兴林业产业，入社农户亩均增收180元。园林绿化先进村、林业村成为建设林业生态市的重要载体。

2.1.3 促进了农村民主建设，为环境友好、社会和谐型社会主义新农村建设增添了新的活力

以前经营集体林地存在“三难”现象：一是造林难。群众不愿造林，集体无力造林；二是护林难。群众护林积极性不高，盗砍滥伐屡禁不止，而且由于各乡镇实行配水到户，各村已没有机动水来浇树，特别是农村税费改革以后，村级财政又无力支付浇树水费和林带的管护费用；三是干群关系处理难。一些地方村干部把集体林当作自己的“私有财产”随意处置，造成干群关系紧张。林改给了群众充分的发言权、参与权和监督权，发挥了集体智慧的作用，有效防止了各种腐败现象的滋生，彻底解决了农村多年的纠纷，降低了林地经营风险。

3 今后林业发展方向

3.1 加快推进林业产业结构升级

适应生态建设和市场需求的变化，推动产业重组，优化资源配置，加快形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。在第一产业方面，以市场需求为导向，大力推进用材林和其他原料林、速生丰产林的建设；在第二产业方面，加大名特优新经济林产品开发力度，壮大农民林业合作社建设，培育龙头产业和品牌企业，促进干果经济林建设；在第三产业方面，要加大森林旅游业、花卉业的发展。要大力调整生产力布局，淘汰落后产业，改造传统产业，培育新型产业，推动产业重组，解决林业产业结构不合理的问题。引导农民进行市场调节林业种植经济结构，加大科学技术成果转化力度。要结合潞城市特殊的城市中心集聚区和便利的交通，做大做强林副产品的物流基地。以园林绿化先进村和林业生态村建设为载体，发挥生态旅游业优势，树立品牌意识，实现林业发展和生态保护的双突破。

3.2 加强对林业传统产业发展的引导和调控

根据市场需要、资源条件和产业基础，抓紧编制林业产业发展规划，制定产业政策，引导产业健康发展，避免低水平重复建设。鼓励培育名牌产品和龙头企业，推广公司带基地、基地连农户的经营形式，加快林业产业发展。扶持发展各种专业合作组织，培育、规范林产品和林业生产要素市场，拓宽农民进入市场的渠道，增强林业产业发展活力。继续壮大农民林业合作社建设，扶持农民走联合造林、托管造林、共管共造和企业股份投资造林模式。引深“一企业绿化一荒山”制度，打破传统输血林业，实现社会林业和造血林业的转变。发挥一村一业的建设思路，积极挖掘林下经济的潜力，扩大林药、林草、林下养鸡养猪、林下种植花卉和林下套种品牌特色农产品，实现传统林业产业新突破。

3.3 加强政策扶持，保障林业长期稳定发展，加大政府对林业建设的投入

要把公益林建设、生态林管护和重大林业基础设施建设的投资纳入政府的财政预算，并予以优先安排。针对生态公益林地的不可分割性，其经营方式主要有三种：即家庭承包、联户承包、集体统一经营的方式。在不破坏林地生态功能的情况下，依法合理开发林下种养业，利用森林景观发展森林生态旅游，实现管护补助向生态公益补偿过渡。依照“政府投入为主、受益者合理承担”的原则，加大财政对公益林管护的补偿力度。建立相适应的森林生态效益补偿机制和生态防护林、干果经济林管护办法，推行造林直补机制，鼓励绿化荒山荒坡等宜林地。完善林权流转配套政策，支持林地生产要素在不改变林地用途的情况下依法流通。把生态林管护和护林防火工作结合起来，确保森林资源安全。

3.4 建立现代林业产业制度，健全服务体系

创新机制建立林地林权服务机构，建立服务于林地林权流通的县乡林权服务中心，保证林地生产要素流通起来；建立林业资源评估机构，为林业发展投（融）资提供科学的评估依据；建立各种生产服务协会，将先进的科学技术、市场信息、生产资源要素等进行汇总，及时传递到林农、林企手中；建立信息化管理制度，对林业发展的各种形式进行数据监控；加强林木监管，实现森林采伐管理制度改革上有新突破，正确引导林农经营林木。

林业是重要的生产要素，涉林产业是林农增收的重要载体，也是土地资源和社会关系等生产要素重新配置的重要组成部分。转变经营方式，发展现代林业，创新各种机制，完善配套政策。在新的林业产权结构下，林业发展要通过专业合作社、托管造林、林下经济开发、种苗花卉业发展、生态特色旅游业、干果经济林等模式，才能真正破解林业发展难题，实现“生态建设产业化、产业发展生态化”的战略目标，真正把林业做成富民的大产业。

[1]王涛.可持续发展是现代林业的发展方向［N］.中国绿色时报，2002.10.28.

[2]马春江.浅谈宁南山区集体林权制度改革工作的“四权”和“四效［C］.中国科技期刊学会.环球市场信息报告《理论》，2001.4.

[3]贾治邦.集体林权制度改革给我们的几点启示 —在全国集体林权制度改革高峰论坛结束时的总结发言［R］.农业经济，2006.4.

[4]朱春燕，秦武峰.基于林业生态特殊性视角的我国集体林权改革复杂性分析［J］.东南学术，2010.5