晋城市集体林权制度改革工作探析

张锦龙

（山西省晋城市林业局， 山西 晋城 048000）

30年前，我国改革开放从农村开始，土地承包责任制带动了农业生产方式的转变，推动经济社会实现了跨越式发展。现在党中央、国务院作出新的战略决策，把集体林权制度改革（以下简称林改）作为突破口和切入点，破解农村、农业、农民发展难题，促进生产方式转变，实现农民就业增收，必将成为农村改革的又一个新的里程碑。晋城市作为林改试点市，自2008年9月以来，率先在全省进行了改革探索，并取得了初步成效。为此，笔者进行了专题调查探析。

1 集体林权制度改革试点起步坚实

晋城市现有林业用地55.50万hm2，约占国土总面积的60%，其中集体林地36.15万hm2，占全市林地面积65.20%，全市农村人均集体林地0.29hm2，是人均耕地面积的3倍多。据有关资料测算，目前全市55.50万hm2的林地资源亩均产出只有11.60元，占全国平均水平22元的52.70%；集体林平均每亩蓄积仅1.20hm3，为全国平均水平的36.40%、发达国家的7.30%。究其原因，主要是因为长期以来，集体林所有权和经营权“两权合一”的生产关系，造成林权主体缺位、经营主体错位、管理主体越位。一方面，集体林作为重要的生产和生活资料，长期闲置；另一方面，由于受体制的制约，林业成了“只存不取”的“绿色银行”，影响了林农收入的提高，使林农成为农村中最突出的贫困群体，许多山村守着绿水青山过苦日子，且乱砍滥伐事件时有发生。因此，开展集体林权制度改革，改比不改好，早改比晚改好。只有改革，才能有效消除长期制约林业发展的体制机制障碍，才能有效释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜力以及调动其他各种生产要素向林业聚集。

2008年，山西省委、省政府将晋城市作为全省惟一的林改试点市先行一步。一年多来，市委、市政府把林改作为“三农”工作重点来抓，主要领导亲自下乡上山、进村入户，领题开展“历史、现状、机制、管理、保护、政策、产业、服务”八大调研；破题分析“国有与集体、集体与农户、大户与小户、本地户与外来户、商品林与公益林、造林与管护、历次林改与本次林改”七个矛盾。组织召开上千人的全市林改动员会，掀起铺天盖地的林改宣传活动，按照“先易后难、积极稳妥、试点先行”的工作思路，全面启动了林改工作。各地紧紧把握“重点在分、难点在均、焦点在利、关键在稳”的要点，坚持“三均、三让、三尊重”的原则，注重落实政策，探索出“庙沟村家庭承包、龙王山联户承包、兰花集团企农股份合作、玉喜庄园大户承包、阳城有偿转让”五种模式，确保了全市林改工作健康有序推进。截止目前，全市完成54个乡（镇）、1 184个村的主体改革任务，明晰产权18.33万hm2，确权率达到94.30%。可以说，林改试点工作已经取得的成绩是有目共睹，也是比较成功的，得到了国家林业局林改领导组和省委、省政府的充分肯定。

晋城市林改经过一年多时间的深入推进，不仅改善了林业生产关系，解放和发展了林业生产力，而且为新农村建设增添了新的活力，其影响远远超出了林业范畴。主要表现为“三增、两减、两转变。”

“三增”：一是农民收入增加。林改后，80%的山区农民就业的岗位转移到了林地上，致富的项目选在了林业经营上。如沁水县庙沟村“人均十亩林，户均十箱蜂”，年户均林业收入超过5 000元。二是集体经济增加。如庙沟村在林改后，利用收回的林木拍卖款，解决了村里的吃水问题，铺通村水泥路3.50km，维修了学校，建起了舞台和党支部活动室，改善了村里的医疗卫生条件等，为村民办了许多实事好事。三是社会效益增加。林改坚持做到内容、程序、方法、结果公开，保障了林农的知情权、参与权、决策权、监督权，提高了农民的民主法治意识，促进了村风民风的好转，推进了农村社会保障体系和新农村建设。

“两减”：一是林地纠纷减少。林改前，仅中条山林区台头林场、横河林场和所在地集体的纠纷林地就有1.20万hm2，通过林改，调解各类林权纠纷30余起，解决林地纠纷面积7 333 hm2，使国有、集体、个人都得到了满意。二是林政案件减少。林改后林地、林木权属落实到了个人头上，山有主、树有户，过去一些偷砍滥伐、偷挖偷运的林政案件明显减少，森林防火也有了自我意识。泽州县牛山村林改后，成立了3个防火巡逻组，山上少一棵树、冒一股烟都暴露在群众的眼皮下，森林资源得到了有效保护。

“两转变”：一是干群关系转变。林改确立了农民权、责、利三位一体的主体地位，一改过去“林不归我、不管不护，我不得利、不造不栽”的现象，林农对山林资源十分珍惜，把林地林木当作“绿色银行”来经营、来管护。村干部主动承担起林业合作组织引导、政策咨询、产业服务的角色。二是政府职能转变。林改放权于民、还利于民，激发了农民自我管理、自主经营、自我保护的发展潜力，政府部门的工作重心由过去的管理为主向服务为主转变。

2 集体林权制度改革现状不容乐观

2.1 部分农民对林改政策理解不透，缺少主动意识

尽管全市开展了铺天盖地的林改宣传活动，但仍有部分农民对国家的支农惠农政策了解不够，对市场信息和林业发展形势知道不多，对林业的潜力和林地的价值认识不足，感受不到集体林资产的价值。于是，在林改中缺少主动意识，认为“山是荒山，要也没用”，有些地方的农民稀里糊涂地“举手”通过，甚至个别地方的农民还主动放弃。

2.2 农民收入低、资金少，而现有林业投融资体制不健全，发展林业存在资金困难

林权改革之后，广大林农造林育林的积极性明显提高，但是由于农村经济尚不发达，农民收入有限，耕山务林面临着不少资金困难。林业产业周期性较长，除一次性栽植投入外，还需要有三五年时间的精心管护，方可获得收益。不少农户在一次性投入后就囊中空空，而后期的管护如修剪、浇灌、喷药、防火都需要用钱，如果没有充足的资金持续投入，前期的投入都将是一场空。

2.3 生态公益林管护形势严峻

林改的基本政策导向是“管住公益林，放活商品林”。放活商品林容易，确权到户即可，也容易操作，然而管住生态公益林却不容易。很多农户不愿意将自己承包的山林划为生态公益林，对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。这是由于林改后，原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有，这就意味着分到林地林木的农民为了自己的需要，会去砍伐或出售林木。对于商品林来说自主经营是可以的，然而对于生态公益林来讲是严格禁止的，是政策所不允许的。

2.4 林权纠纷错综复杂，林改难度加大

一年多来，晋城市林改已将容易改的、纠纷少的林地进行分山到户，但剩下的都是些“老大难”、“硬骨头”，尤其是存在林权纠纷的，难度更大。由于种种历史原因，如“四荒”转让、林权流转不规范，“四荒”使用权证不统一，合同手续不清，耕地、牧坡与林地难以界定，林地四至界限模糊等等，导致林权纠纷普遍存在。这些问题，都给今后林改工作带来了困难。

3 集体林权制度改革任重道远

3.1 要进一步加大林改政策的宣传力度

由于当前农民对林改的政策吃得还不够透，主动意识还不够强，所以林改政策宣传应当放在首位。要通过电视、广播、报纸、标语、传单等多种形式持续深入宣传，让广大农民群众真正认识到林改是条就业路，是条致富路，从而变被动去改成为主动去要。这样，必将激发广大农民群众从事林业、投入林业的积极性，能带来农村生产力的又一次大解放，也有利于把资金、技术、劳动力等各种生产要素向林业聚集，不断开发林业的多种功能，从深度和广度两方面延展林业生产经营的范围和领域，增加就业渠道，提高农民收入，拓展林业的多样性和多功能性。

3.2 建立专门的调处机构，及时化解矛盾纠纷

由于在林改中存在着林地权属不明、国有与集体、集体与个人等林权纠纷，林业部门一家很难调处，建议各地都要建立一个由林业、农业、国土、法制办、司法、民政、公安、法院等部门组成的林权纠纷调处机构，专门负责对林改中出现的各种纠纷进行调处，从而确保林改工作的顺利进行。

3.3 要抓紧制定出台相关配套政策

要尽快建立支持林业发展的公共财政制度、林木采伐管理制度、林业合作经营体系以及森林资源保护体系等。目前，全市林改主体将全部完成，而相关配套改革却迟迟没有进展。要尽快制定出台切实可行的生态公益林区划和补偿办法、造林抚育投入补贴管理办法等；要尽快编制村级森林经营方案，放活商品林，管好公益林。林业、金融、保险等部门要密切配合，适时启动林权抵押贷款工作，加快建立森林资源资产保险业务。

3.4 转变职能，强化服务

林地入户后，栽什么、种什么，农户说了算。因此，林业部门要转变职能，积极为农户出谋划策、指点迷津，引导林农成立林业合作社，通过“公司+基地+农户”的产业发展模式，走规模化、专业化、集约化经营之路，增强抵御风险和市场竞争能力，从而促进林农增收。再者，要加快建立县（市、区）林业要素市场，为林农搭建流转和服务平台，开展林权登记、森林资源评估、林地交易、法律咨询、提供信息、技术培训等服务。要防止林地频繁流转造成大量林农失山失地，确保林区社会安全稳定。