从《物权法》背景下浅析房屋拆迁法律制度

2012-08-15王宗莉

湖南行政学院学报 2012年3期

王宗莉

从《物权法》背景下浅析房屋拆迁法律制度

王宗莉

(咸宁职业技术学院，湖北咸宁 437100)

如何在加速城市发展建设与保护个人私有财产中找到平衡，构建合法有序的城市房屋拆迁法律制度，保护拆迁当事人的合法权益，建立和谐稳定的中国社会，是一个影响深远的热点问题。城市房屋拆迁涉及地区广泛，人数众多，集团诉讼和群体上访多，钉子户现象不断出现，拆迁自焚事件更是将城市房屋拆迁制度推到风口浪尖，引起全社会的高度关注。

城市发展建设;拆迁法律制度;物权法

没有拆迁就没有城市的发展，城市发展建设离不开拆迁。四川引火自焚、上海投掷汽油燃烧瓶，中国因强制拆迁而导致的暴力抗拆恶性事件频频发生。人们在惋惜、震惊之余，更需要从法律层面上来分析这些事件。如何对财产权进行保护和限制，如何推进公共利益，笔者将从《物权法》背景下深入、细致地分析房屋拆迁法律制度存在的问题以及相应的对策，对这一关乎国计民生问题提出一些看法与体会。

一、我国城市房屋拆迁法律制度存在之问题

(一)房屋拆迁法律制度不健全

长期以来一直沿用以《城市房屋拆迁管理条例》为主体建立起来的拆迁体系受到越来越多的质疑，根据《立法法》的相关规定，征收私有财产涉及到公民的基本权利，只能以全国人大代表委员会及其常委会制定的相关法律为依据，而《条例》在法律渊源上仅属于行政法规，这就与上位法《立法法》相冲突，某些法学专家提出违宪。对私有财产的征收前提是必须基于“公共利益”。现行的有关法律并没有具体列举哪些需要符合社会公共利益，也并没有明确的法律程序来判断是否属于社会公共利益需要，致使房屋拆迁缺乏法律依据，因此，目前我国城市房屋拆迁法律制度还是十分抽象与笼统的，需要在立法与实践中逐步完善与健全。

(二)滥用公权力

在实践工作中，由于“公共利益”概念理解上的缺失，工作中对公共利益的解释存在较大的随意性，在强大的公权力面前，行政相对人表现出更多的脆弱和无奈，由此而成为“推土机”前的弱势群体，因没有明确的法律规定而无法通过法律救济的手段来保护自己的合法权益。面对强大的国家机器，有的忍气吞声，有的以暴力对抗强制拆迁，还有的甚至采取自焚、爆炸等极端方式来抵制拆迁。由此引发对政府公信力的质疑，影响社会的和谐稳定。政府在房屋拆迁管理中特别是在强制拆迁中的角色定位有失偏颇。

(三)不合理的程序设置与补偿机制

现行城市房屋拆迁制度设计对被拆迁人的参与权与知情权保护力度不够，补偿机制不合理。《城市房屋拆迁管理条例》并没有关于被拆迁人参与权的规定。而这将是腐败的温床。拆迁补偿的范围、标准，程序和结果应该公平，公正与公开。房屋拆迁价格评估以市场价格为参考依据，在政府、评估专家、企业、拆迁户等各方面代表的广泛参与、共同见证下，通过商业化的评估，来提高评估结果的公正性、公平性。这种商业化评估，不是把权力交给一部分人，由这一部分人来决定苍白无力的程序设置以及不合理的补偿机制。

(四)混淆公益拆迁和商业拆迁

《条例》对公益拆迁和商业拆迁并没有进行明确的分类规定，公益拆迁指基于公共利益的需要而进行的拆迁，除此之外都属于商业拆迁范畴。在商业拆迁中，双方应该充分地实现契约自由，有权按照市场规律来判断最有利的自身利益。因此笔者认为，非常有必要对公益拆迁和商业拆迁做出明确的分类规定。

二、《物权法》背景下确定的拆迁模式及其意义

(一)立法原则的侧重点不同

《物权法》的出台无疑使城市房屋拆迁模式得到新的审视与定位。它的亮点在于区分政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为，并适用不同的法律规则与补偿标准。前者恪守“公共利益”原则，后者则强调“契约自由”。有人担心《物权法》实施后会导致大量“钉子户”出现，而实际上，公共利益应具备公平性、具体性、节制性，只要有科学、公平和完备的拆迁制度和公正的司法审判，在城市拆迁中，政府充分证明拆迁项目具备公共利益的目的，并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列严格程序，符合公平正义、公序良俗和诚实信用等原则。［1］

(二)解决了拆迁过程中的法律意识形态问题

在《物权法》实施以前，实际中，拆迁工作主要以《城市房屋拆迁管理条例》(中华人民共和国国务院，2001)为法律依据，但由于《城市房屋拆迁管理条例》(2001)缺乏足够的法律渊源作为法律支撑，法理上与《民法通则》、《立法法》等其他部门法相抵触，并且与《宪法》的立法原则不相匹配，导致了拆迁工作在行使其行政权的过程中缺乏合法依据。《物权法》的出台为解决现行城市房屋拆迁制度的症结拓展了制度空间，维护了宪法基本理念并为具体实施财产征收条款的提出具体举措，同时《物权法》也与其他部门法相配套，使拆迁法律体系上下统一，并行不悖。

三、在《物权法》背景下对拆迁法律制度的设想与建议

(一)进一步明确城市房屋拆迁的公共利益标准

就城市发展的现实来看，没有拆迁就没有城市的发展，如果矫枉过正，会导致城市发展受阻，影响社会经济的发展。明确界定区分商业利益和公共利益，既可以保证了城市建设的需要，又保护了公民合法权益。［2］《物权法》提出了公共利益需要，在审理涉及公共利益的案件中，主要是根据法官的自由裁量权确定调查群体，并根据调查结果作出相应的裁决。笔者认为仍需要更清晰地认定，建议从以下两个方面确定公共利益。首先，国家因修建道路(包括铁路和公路等)、医院、学校等公共设施或公益性设施、场所而征收房屋的，属于为公共利益。其次，根据城市发展长远规划，符合区域或城市建设要求，能为区域(或城市)带来较大社会效益和经济效益的。

(二)如何妥善处理“钉子户”问题

在房屋拆迁过程中，关键是要处理好利益分配问题。但是，部分被拆迁户因对拆迁协议有较大异议，经协调后仍然无法达成调解协议，不愿意搬迁，必然使拆迁工作陷入僵局。于是，政府拆迁管理部门只有采取强制措施来保障拆迁工作的顺利进行。而在这个过程中往往容易产生暴力抗拆的恶性事件。如何公平、合理地推进房屋拆迁，妥善处理所谓的“钉子户”，笔者认为应做到如下几点:

1．以人为本

采取人性化的措施晓之以情，动之以理。通过协商、劝说等方式温和地推进房屋拆迁工作，防止拆迁人与被拆迁户之间的矛盾冲突激化。严厉惩处拆迁单位采取不人道手段强迫被拆迁人搬迁的行为。《物权法》第六十六条明确规定对公民合法财产进行保护。拆迁中的停水、停电、停热、停气、阻断交通等手段是不人道的。［3］因为这不仅关系到当事人的财产权利，而且关系到他们的人身权利。“最牛钉子户”——重庆杨家坪鹤兴路旧城改造拆迁项目纠纷，引起海内外各大媒体高度关注，工地现场曾聚集着上百家媒体，但不可否认“钉子户”出现，在另一个层面表明了政府的进步。在《物权法》通过后，在重庆钉子户事件中政府采用“温情迂回”策略，引导舆论导向与传媒，这种克制态度及处理模式是过去动不动就强制拆迁的政府行为无法比拟的，这个典型事件将成为未来解决类似事件的比照模式，也是值得各级地方政府借鉴与学习的。

2．禁止“走一户拆一户”的做法

进行旧城区改造是一项民生工程，因此要让老百姓满意，让民生工程变成民心工程。在拆迁工作中一定要做到逐户征求意见，一户不满意都不能拆，都要想办法沟通，达到居民满意为止，禁止“走一户拆一户”的做法。在拆迁问题上不能急功近利，规定在拆迁区域中全部住户都与拆迁方签订补偿协议后，再统一拆迁。

(三)建立健全拆迁中法律程序性规定

1．充分保障被拆迁人知情权与参与权

实务中某些地区忽视公民的合法财产权益，任意压低拆迁补偿安置标准，动辄采取强制手段，影响政府公信力，与和谐社会的理念相悖。［4］具体措施是建立房屋拆迁听证制度。笔者应为，在实施行政强制拆迁之前，应召开两次以上的听证会。针对尚未达成拆迁补偿安置协议比例较高的情况，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请之前，应当邀请政府相关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁相关的法律依据、裁决程序、补偿安置标准等内容，举行听证会。以广泛征求居民意见，赋予居民更多的知情权、参与权和决策权。在拆迁阶段，被拆迁人同样有权参与全过程，及时而充分地表达自己的意愿与诉求。［5］

2．严格拆迁法律程序

首当其冲是严格拆迁行政裁决程序，拆迁人双方如就补偿标准、补偿方式等方面无法达成协议的，可以向房屋拆迁管理部门申请行政裁决。［6］行政强制拆迁以生效的裁决为法律依据。在此，适用强制拆迁手段的前提，是拆迁当事人向房屋拆迁管理部门提出裁决申请。在强制拆迁之前，拆迁当事人向房屋拆迁管理部门提出裁决申请的，应先进行调解，这是行政裁决的必经程序。在调解过程中，应对当事人提出的事实和理由的合理性、充分性加以认定，认真听取当事人的陈述意见，对当事人所提出的合理要求，应予采纳。如果无法实现调解，房屋拆迁管理部门实施强制拆迁之前，应事先通知被拆迁人，耐心做好解释说明工作，力求被拆迁人的理解、解受。此外，房屋拆迁管理部门在进行强制拆迁时，应组织街道办事处(或当地居委会)、被拆迁人单位代表到场，作为强制拆迁的证明人，并由公证部门对被拆迁房屋财产进行公证。另外，要严格市场准入，完善责任追究制度，建立健全拆迁信访机制，严肃查处房屋拆迁工作中的违法违纪行为。