完善慈善事业发展机制促进我国慈善事业健康发展

邓 微

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

慈善事业是现代人类社会文明的重要组成部分，在当今世界普遍面临社会财富不断增加，收入差距不断拉大的状况下，各国都十分注重将发展慈善事业作为社会扩大社会福利的重要途径之一。

随着国民经济持续快速发展和社会财富的增大，当今我国社会中已蕴藏着巨大的慈善潜力，为我国慈善事业发展提供了社会物质条件。如果说由“5.12”汶川大地震引发的“慈善喷井”使2008年成为我国现代慈善事业发展元年，并引发了其后全国各界对慈善积极大面积的参与。那么2011年由“慈善公信力”而引发的社会各界对我国慈善事业运行状况及其公信度的高度关注和大讨论则使其成为构建我国慈善事业发展机制的反思之年。

无需赘言，我国现代慈善事业发展正处于一个关键时期，加快完善我国慈善事业发展机制，建立现代、良性、成熟、高效的慈善事业运行机制是一个十分紧迫的课题。

一、我国慈善事业发展需要解决的问题

我国慈善事业在近年取得了很大的成绩和进展，但是由于起步晚、起点低，从总体上看我国慈善事业仍处于初级状态，尚面临着众多需要解决的问题。

(一)慈善文化水平不高

我国是具有悠久的乐善好施传统的国家，但是我国的慈善文化始终没有走出“行善积德，因果报应”图取好回报的境界。在上世纪中叶由于意识形态方面的原因，我国曾视慈善事业为“资产阶级虚伪的东西”。在计划经济体制下，一方面政府全面包揽了社会救助和社会福利的各个方面，另一方面一度以极为严格的法律法规将各种民间组织置于政府的直接控制之下，为数不多的慈善组织也蒙上了极强的官方色彩并按照政府指令行事。这种状况直接造成了公众慈善意识的淡薄，在相当程度上制约了慈善文化的正常发育。以至于至今我国慈善文化建设的水平依然不高，尽管2008年的汶川大地震出现了我国公民慈善捐助的“大喷井”，但其鲜明的特点是一种朴素的同情心和民族情结的意愿表达，离将慈善作为一种应尽义务和生活方式的认识尚相去甚远。不少公民和企业对怎样参与慈善事业不了解，仍停留在传统的、偶发的点对点的救助模式上，尚未形成经常性全民慈善的良好氛围。对于相当数量的单位和民众而言，捐款捐物是在灾难发生时对政府号召的积极响应，而不是自觉对社会慈善事业的参与，也不是社会成员自觉回报社会的需要，慈善尚未成为公民日常生活的构成部分。

目前在我国慈善事业正处于发展的爬坡阶段，面对社会对慈善公信力广泛质疑的状况，需要在加强规范慈善组织与慈善活动增强公信力的同时，通过培育现代慈善文化将公众对慈善的关注引向对现代慈善发展机制构建的积极参与。通过现代慈善文化的建设和综合治理提升整个社会发展慈善事业的信心。

(二)政府在发展慈善事业中的定位不准

慈善事业最显著的特点是民间性和社会性。民间慈善组织应是慈善事业的主体。根据国外慈善发展的经验，政府在慈善事业发展过程中的主要作用是引导、监督、规范和保障。由于我国长期以由来国家与集体承担全部的社会救助和社会福利职责，形成了个人和社会对政府的过度依赖，社会慈善力量的作用被忽视。虽然改革开放以来社会慈善逐步得到重视，但是政府在规范、引导慈善事业发展中依然存在越位和缺位问题。

一是较多地使用行政手段管理慈善工作，对慈善事业的管理简单化。经常把慈善资金作为财政资金的补充去承担一些本应由政府财政承担的项目。对慈善组织必需的人力、财力、物力的政策支持力度不够，不少慈善组织的正常活动难以为继。二是较多地直接运作慈善活动，扮演慈善活动的主体角色，政府和民间组织的功能倒挂，一些慈善组织实质上是借助行政力量、以行政化的方式开展慈善活动。政府既是慈善的组织者、管理者、监督者，也是慈善的参与主体的基本格局尚未改变。这种政府功能定位尽管在慈善发展的初期在一定程度上推动了我国慈善事业的发展，但长此以往不利于作为慈善主体的民间慈善力量的成长发育、不利于形成良性的慈善事业的发展机制。三是有关慈善捐赠的财税政策设计不合理、政策不到位或者实际得不到落实，尚不能充分调动企业和社会成员捐赠的积极性。

(三)慈善法律制度建设滞后

慈善事业的发展与慈善组织的活动、慈善活动的组织离不开健全的法律规范。虽然我国近年在慈善立法方面有所动作，但是尚未形成完善的慈善法律制度体系。在西方发达国家，一般有专门的慈善法律围绕慈善形成一个完善的法律框架，为慈善事业发展提供的积极的法制保障。我国现有的慈善法律法规零散地分布在一些法律之中，缺乏系统性法律法规的规范，使慈善事业发展出现的许多复杂和无序问题无法解决。最突出的问题，一是慈善组织的独立法人地位、慈善机构的权利义务、慈善财税政策、慈善活动的规范等关键环节没有厘清，没有法律法规的权威确认和明晰规范。二是慈善组织的资格审查与准入、对慈善组织活动的监管、评估、公益产权的界定与转让、融投资、退出等尚未形成完整的法律框架。

(四)慈善组织发育水平低、缺乏公信力

民间慈善组织的发展程度是衡量一个国家或地区慈善事业发展水平的重要标志，成熟的慈善组织是慈善事业发展的基础性支撑，但是目前我国慈善组织的发育还处于较低的水平。一是民间慈善组织数量少。从世界各国慈善事业发展经验看，慈善事业的主要承担者应该是民间慈善组织。虽然我国慈善组织在近几年绝对数在增长，但是从整体来说，我国民间慈善组织的发育远远落后于经济的发展。并且目前不少慈善组织都是政府直接或者间接管理控制的官办或者半官办组织，真正意义上的民间慈善组织数量太少、发育不成熟。二是慈善组织功能的发挥处于较低层次。由于长期以来政府对民间组织管得过死，致使慈善组织的建立、发展均受到诸多限制，慈善组织活力不足，主要从事一些款物募集与发放工作，缺乏广泛深入地参加增加社会救助和扩大社会福利的理念和能力。三是慈善组织活动缺乏整体规划、不规范操作问题突出，多头募捐的问题和过度竞争的现象普遍，慈善资源没有得到有效的整合利用。

从慈善组织自身建设看，慈善组织的内在运行机制还存在严重缺陷。首先慈善组织没有建立阳光透明的组织运行机制，缺乏有效的组织内部监督机制，不少慈善组织的运行存在随意性突出、财务流向欠透明的问题，有些慈善组织甚至随意挪用、挥霍善款，导致慈善组织的公信力受损，慈善机构的“蛮荒特色”，让捐赠者和潜在的捐赠者产生了极度的不信任感，使慈善组织成了公众信任度最低的领域之一，挫伤了社会民众参与慈善活动的积极性。同时慈善组织没有形成与市场经济体系相适应的的高效运作机制，在活动的宣传策划、资本的增值运作等方面还缺乏市场化理念，不能有效保持慈善与市场经济的有效对接和利用;再则没有足够的专业人才作为组织的人力资源支撑，目前慈善组织的成员构成主要为：一部分是政府公务员和事业单位人员，还有相当数量的离、退休领导干部，另一部分是社会爱心人士和志愿者。真正经历过系统学习培训，具有良好的慈善事业专业素质和技能的专业人才很少。

慈善机构公信力不强、慈善资源动员不足，对市场机制不熟悉，专业人才欠缺构成了影响中国慈善事业发展的重大缺陷。

(五)制度环境欠优化

良好的制度环境是慈善事业发展和良性运行的重要保障。慈善事业发达的国家无论在慈善民间团体的设立还是在相关制度政策的扶持上，都采取了相当积极的态度。相比之下，我国在慈善机构设立与相关政策的制定上都表现出了明显的体制障碍。政府对社会化慈善事业扶持政策的缺陷，已经在相当程度上成为社会慈善事业得以健康发展的瓶颈。

体制障碍主要表现：一是慈善组织的准入门槛过高，控制过于严格《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的设立必须有业务主管单位，并强调：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”。对慈善组织的进入进行重重限制设置了过高的门槛。过于严格的控制导致慈善组织的设立和发展受到了极大的限制。二是没有形成利于慈善事业发展的科学的财税支持政策体系。从一些发达国家的经验看，慈善事业的发展必须以完善的财税制度做支撑，而缺乏科学的财税支持也是制约我国慈善事业发展的突出问题。到目前为止我国的税收制度还处于不成熟的状态，对捐赠行为缺乏必要的激励甚至具有制约作用。

二、开拓创新构建我国慈善事业的发展模式与良性机制

我国越来越重视慈善事业的发展，党的十六届四中全会第一次将“慈善事业”写进执政党的重要文献。党的十六届六中全会指出“发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识”。十七大进一步明确提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。慈善事业已经与商业保险一起被党和政府确定为社会保障制度体系的重要补充。

党和政府对慈善事业做出了积极的定位。在此基础上应进一步探索现代慈善事业发展模式，完善我国慈善事业发展机制。

(一)创新体制构建我国现代慈善事业发展模式

我国的经济社会改革已经进入了攻坚阶段，这一阶段面临的一大重要任务即体制创新。对萌芽于政府主导体制之内的慈善事业体制进行创新，是我国慈善事业健康发展的迫切要求。促进慈善事业发展体制创新的关键是重构政府在慈善事业发展中的角色。慈善事业发达国家的政府非常重视慈善事业的发展，但是其又很少直接参与慈善事业，政府是在通过政策引导和促进慈善事业发展中发挥作用的。为推动我国慈善事业发展，应通过体制创新构建政府引导，民间运作，社会参与、各方协作，动态监督的慈善事业发展模式，不断提升慈善事业发展水平。

摆正位置，做好政府引导。在我国慈善事业发展中政府一直扮演着直接推动者的角色，政府通过对慈善的强势介入主导着慈善事业的发展。在慈善事业发展体制创新中，政府必须改变大包大揽、政慈不分的状态，向政慈分开、减政放权的方向努力，由政府主导向政府引导发展转型。应着力于推动慈善立法，建立完备的慈善法律体系;加强制度建设，建立有效的财税支持制度;强化监管责任，规范慈善主体行为;宣传慈善理念，广泛动员社会力量参与慈善活动;培育慈善组织，为慈善组织的发展提供必要的支持。注重通过宏观上的指导和协调，为慈善事业发展创造良好的外部环境，减少慈善组织活动的失范和盲目性，提高其服务社会的效率。

找准方式，实现民间运作。慈善是民间行为，行善是公民权利。慈善事业的主体是民间力量，慈善募捐、善款的管理和支出，以及慈善活动的策划与开展等事项必须以民间慈善力量为主体，按照社会化、民间化的模式进行运作。近几十年来政府的功能过于强势，其运作模式行政色彩过于浓厚，民间慈善力量相对弱小。我国慈善事业的发展应该汲取先行国家的经验和教训，果断采取慈善组织的去行政化措施，通过去行政化改革，切实克服政府操盘、政社不分、权力越位、监管缺位的弊端，实现慈善事业发展的组织化、民间化、专业化、自治化、志愿化、常态化。

形成氛围，促进社会参与。慈善事业的发展离不开社会的积极参与，必须通过法律、制度、市场、文化等各种途径广泛动员社会民众对慈善事业参与的积极性与热情。美国慈善事业的发达除了有安德鲁·卡耐基、比尔·盖茨、戈登·摩尔、沃伦·巴菲特等慈善名人大腕之外，更关键的是慈善组织的成长和普通民众对慈善的高度关注和积极参与。政府、慈善组织、学界、公众、媒体要共同重塑现代慈善文化，广泛动员社会各界积极参与慈善事业，积极培育各类慈善组织，推进慈善事业繁荣兴旺。

统筹兼顾，加强各方协作。慈善事业需要社会各界的共同努力，政府、慈善组织、企业和爱心人士作为慈善的主要构成主体，需要各司其职、各负其责，又要相互协调，共同合作推动慈善事业的稳步发展。政府主要负责优化慈善事业发展环境，为慈善发展提供法律、制度和政策支持，在宏观上进行调控、管理、监督和提供必要的资金物质人力保障。慈善组织主要负责慈善事业的微观运作，包括动员组织策划慈善活动、对慈善资金的募捐管理和使用，不断加强组织的自身建设，承担起慈善主体的重要职责。企业和社会爱心人士是慈善的支撑力量，必须树立“公平、正义、平等、互助、博爱、共享”的现代慈善理念，增强社会责任感，弘扬志愿精神，倡导公民互助，养成慈善习惯，积极参与慈善募捐与志愿活动，为慈善事业的发展提供充足的财力、物力和人力资源。

公正透明，坚持动态监督：公信力是慈善事业发展的精神支柱。提高慈善公信力必须有完善的监督体系进行有效的监督。要借鉴国外的先进经验，建立以司法监督、行政监督、行业监督、专业监督、公众监督、利益相关者监督为主要框架的监督机制，对慈善募捐、资金和物质管理与运作、善款分配与支助及志愿者活动的整个过程进行动态的监督，实现慈善事业的公开化与透明性，力争做到慈善事业的每一个部分和环节都处于有效的监督之下，规范慈善组织与个体的慈善行为，提升慈善公信力。

(二)积极培育我国慈善事业发展的良性运行机制

我国慈善事业发展的战略重点是培育良性运行机制，培育慈善事业发展的良性运行机制，应主要从以下几个方面入手：

构建政府引导机制。一是进一步推动社会管理体制创新，将权力下放到社会，形成小政府、大社会的格局，为慈善事业的发展提供广阔的空间。二是改革不适应慈善发展要求的现有制度，重点改革慈善组织准入制度，降低慈善组织设立的准入门槛;改革财税制度，加大对慈善组织、捐赠主体的税收支持力度;构建高效的监督机制保障慈善事业良性高效运行。三是加快法制建设，保障慈善主体的应有权利，规范慈善主体行为。四是培育现代慈善文化，营造慈善氛围，通过法律、政策、宣传教育等途径激发社会中蕴藏的慈善潜力，形成人人可以慈善、事事可以慈善、时时可以慈善、全民热衷慈善的慈善氛围。

构建慈善主体培育机制。慈善主体的培育主要是指慈善组织机构、参与慈善的企业和个人。一是加大对慈善活动的税收优惠激励力度;二是试行政府向慈善组织购买服务;三是从彩票公益金中拿出部分资金支持慈善组织发展;四要对慈善组织的活动过程进行动态监督，确保慈善活动良性有序进行。还要培育企业慈善文化，引导慈善事业与企业需求的结合，通过法律、税收以及经济杠杆激发企业慈善热情，积极为慈善发展出钱出力。

构建慈善行为激励机制。构建慈善行为激励机制必须从精神激励和制度激励两方面入手，一是精神激励。要加大宣传力度，培育慈善文化，宣传慈善典型，让慈善这种道德精神渗透到每个公民的血液中，形成慈善光荣、慈善崇高的共识，把慈善变为一种习惯、变成一种生活方式。二是制度激励。借鉴国外经验，改革现有税收制度，完善税收体制。尽快形成累进制的税收制度，加大对赠予税的征收额度，设立遗产税;通过税收制度对慈善组织的倾斜，调动慈善组织的积极性，增强慈善组织活力;通过对参与慈善的企业和个人免税、抵税和减税，鼓励企业和个人将资金投入到慈善事业中来。

构建慈善组织和活动的社会化管理机制。构建慈善组织和活动社会化管理机制的重点：一是慈善组织的“去行政化”改革。民政部门业已开展的对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，将慈善组织从现在的民政部民间组织管理局剥离出来，由民政部慈善司专门进行单独的监管，称得上是一种积极的制度变革，但是这一改革并不彻底，还应有秩序地推行公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织直接向民政部门申请登记方式，同时会同有关部门依法加强监管。二是慈善资金筹资方式的社会化。目前企业、个人的慈善行为带有很大的随意性，大多数个人和企业在慈善事业上并没有一个完整而系统的规划，大多数捐赠是零星的，使慈善处于“被组织”或“偶发”状况。要通过成熟的慈善组织的培育，集聚社会力量和资源，为慈善事业的发展提供经常性的、源源不断的资源保障。三是推进慈善实施方式的社会化。慈善实施可以采取“民办公助”、“公办民营”、政府购买服务等形式;指导好“慈善超市”、“捐助站(点)”的改革和发展，建立完善“慈善超市”管理的科学体系;构建满足社会需求的慈善社区服务网络，引导慈善组织和志愿者融入社区主流服务网络，充分发挥慈善力量在经常性服务老年人、孤儿、残疾人等弱势群体中的作用;形成“人人慈善、天天慈善、时时慈善”的长效机制。

扩大慈善的准市场良性运作机制。市场经济条件下人们的价值取向是多元的，参与慈善事业的意图也必然不是单纯的，通过将社会个体的慈爱心和投机心理的科学糅合，形成扩大慈善资金的准市场机制意义重大。在整合社会各界资源和力量中福利彩票不失为一种好的方式。各类福利彩票的发售就是积极利用市场的力量，通过市场的有效资源配置，寻找慈善各方的兴奋点，聚集了巨大的慈善资金实现彩票购买主体、慈善组织机构、慈善支助对象共赢。

慈善组织和活动的运行监督机制。一是建立司法监督、行政监督、社会监督、行业监控以及内部自律的监督体系。以完备的法律法规体系做规范，以明确政府监督主体地位做保证，以慈善组织行业自律做基础，同时充分发挥社会各界力量尤其是的媒体的力量，建构政府监控、社会监督和行业自律三重有效防线。二是着力于增强法律规范、行业规范、社会舆论、以及慈善组织内部制度的监督力度;三是强化贯穿慈善组织的准入、运转、退出以及活动开展整个过程的全程动态监督。

慈善事业可持续发展的长效机制。一是建立有力的法律保障体系。以法律的形式确立慈善事业的战略地位;明确慈善组织和机构的性质、使命及其管理、运行规则，以及慈善参与各方合法的权利和义务;明确政府对慈善事业发展的权力、义务和职责。二是实施积极的政策支持体系。各级政府在发掘慈善力量时，需要相机抉择，适时出台与现实要求相适应的政策促进慈善事业的发展。三是形成完善的财税制度体系。在完善支持慈善事业发展税收制度的同时加强对慈善的税收制度科学组合建设，以实现国家和地方财政对慈善事业的实质性支持。四是建设高效的慈善事业发展组织体系。形成组织动员能力强、社会公信力高、资源利用率高的慈善事业组织体系。五是构建严密的监管体系。通过严密的监管体系，从源头上杜绝危害慈善事业发展的不良行为，增强慈善的规范性，提高慈善公信度。六是培育足够的慈善工作人才、严密广泛的慈善组织网络等资源，支撑慈善事业的健康发展。

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