浅析我国多党合作制度规范化的内涵与途径

★ 岳世平

弄清中国多党合作制度规范化的内涵、规范多党合作与政治协商的基本原则和行为，不仅是当今国际政党制度法制化趋势的需要、社会转型带来社会利益多元化的需要及依法规范各政党活动的需要，也是坚持和推动中国多党合作制度不断完善和向前发展的需要。［1］

一、中国多党合作制度规范化的几个基本内涵

(一)中国多党合作制度规范化的内涵之一——依法治理国家

1.依法治国内涵的涵义

所谓依法治国，就是指法律取得了至高无上的地位，任何政党、机关、团体和个人都不得在法律之外活动，都不能违背法律不受惩罚。依法治国首先是对国家权力的约束。而对国家权力的约束，也就意味着对执政党的约束。国家权力要按照给定的原则和要求来运作;要成为法律的忠实执行者;要把法律当作生存的基本原则和条件来维护等。所有这些都为执政党的执政行为预设了前提，给执政党的活动划定了空间。执政党必须遵循依法治国的原则来活动，当然参政党也须以此原则来活动。也只有这样，执政党与参政党才有稳固的合法性基础。

依法治国内涵作为当代中国多党合作制度规范中的一个重要原则，是由中国特殊国情决定的。一方面，由于中国经济文化相对比较落后，市场经济体制正处于建立过程中，建立法治国家的条件尚需不断完备;另一方面，与市场经济相对应的民主政治也在建设之中，执政党不仅面临着发展市场经济的任务，而且面临着建设、完善社会主义民主政治的任务。这些因素使得中国共产党成为整个社会发展和国家权力运作的主要推动力量。执政党这种特殊的地位，客观上提出了一个新的课题:从法理上讲，法是整个体制的核心，是民主政治的基石，国家权力必须严格按照法律要求来运作;从实践上讲，党是整个体制的核心，党的领导是社会主义建设的前提，国家权力必须服从党的领导。这样一来，党和国家权力的关系就成为问题的关键。依法治国能否实施，法治国家能否建立，一定程度上讲都取决于党政关系的处理是否科学。而解决党政关系问题，根本的办法首先就是理清公共权力运作中授权者和被授权者之间、立法者和施政者之间的法理关系。执政党应当遵从这种法理关系，利用这种法理关系来对公共权力的运作施加影响。党的领导应当加强这种法理关系，而不是削弱和损害这种法理关系。为此，必须解决政党制度规范化问题。

2.依法治国内涵的操作程序

当前我国多党合作制度规范化过程中，坚持依法治国原则，对于执政党来说:

首要是实现党的领导程序化，即把党的主张和政策通过法定的方式和程序转化为国家的意志，上升为法律，使其具有国家意志的属性。要依法治国，就必须明确党的领导属性及其实现途径问题，而依法治国要求将党的领导定位于政治层面上。这不仅有利于对党的领导在国家政治生活中的地位予以准确定位，而且也是实现依法治国方略的一个前提性基础。

其次是党的活动法规化，即党必须在宪法和法律范围内活动。这既是由党的执政地位决定的，也是对人民意志的尊重和成功治理国家的客观要求。作为执政党，其行为对社会具有引导和示范作用。如果党不认真遵守宪法和法律，没有其他力量会对此做出有效规范，就不能正确地治理国家。同时，党是代表人民的利益并执掌着国家政权的，党的主张经由法定程序转换为国家意志，这也是人民权利的必然要求与体现。此外，执政党要想建立一个健康、稳定、合理、有序的政治局面，要想成功治理国家，在宪法和法律的范围内活动亦是唯一科学的选择。

再次是干部任免规范化，即在重要干部产生的途径上和任免程序上要依法进行。也就是说，在依法治国状态下，重要干部的产生要由党组织提出人选，由有关机关通过法定程序予以认可。这既可确保党的领导的有效实施，又可使干部具有了社会公认的属性，且使其具有了行使权力的合法性。坚持依法治国原则，对于参政党来说，各民主党派也必须在宪法和法律规定的范围内活动，自觉维护宪法和法律的尊严。依法参加国家政权，依法参与国家政治生活，依法参与国家大政方针的制定和执行。在多党合作中依法对执政党进行民主监督，与执政党一起共同致力于法治国家的建设。

(二)中国多党合作制度规范化的内涵之二——求同性互相协商

1.充分协商内涵的涵义

当代中国多党合作制度规范中的充分协商原则，就是指执政党与参政党在国家政治生活中要互通信息，充分研讨，求同存异，共同发展。这是由于中国进步阶级、阶层的差异性和目标的一致性这两个方面决定的。中共早在与国民党进行合作建立革命统一战线时，就提出并遵循求同存异的原则来处理国共两党关系，也就是既承认国共两党的共同政治要求，又不抹煞两党各自代表的阶级利益，通过协商达成共同协议。第一次国共合作采取的中共以个人名义加入国民党的“党内合作”形式，就是中共与孙中山反复协商的结果，充分体现了求同存异的原则。西安事变后，中共与国民党进行关于第二次国共合作的谈判过程中，提出了很多方案:一是恢复1924年第一次国共合作的形式，使国民党改组为民族革命联盟，其他党派加入进去;二是建立共同委员会，各党派以平等形式互派代表组织各级共同委员会，在中央、地方各级委员会共同讨论和协调;三是遇事协商。其中第三种形式只是“临时办法”。但蒋介石拒绝了前两种形式，剩下的办法只有一个:“临时协商”。国民党方面认为，这种形式可以不给中共和其他党派以公开、合法的地位;而在中共方面则认为，坚持党派之间相忍为重，求同存异，实行政治协商，才能达到团结抗日这一政治目标。抗战胜利后，中共顺应广大人民群众要求民主、和平、团结的普遍愿望，在与国民党进行和平谈判时，又明确提出了召开党派政治协商会议的主张。经过反复地谈判与斗争，终于达成了《政府与中共代表会谈纪要》这一历史性文件，使党派政治协商的原则正式载入其中。1946年1月召开的政治协商会议，是多党派政治协商原则在新中国成立前召开的新政治协商会议期间得到了充分的体现，使它成为中国民主政治制度的重要组成部分，并在新中国成立之后得到了进一步发展。

2.充分协商内涵的操作程序

充分协商内涵在操作程序上表现为:首先是协商各方互通信息，使彼此真正了解;其次是充分协商;然后是求同存异，共同发展。充分协商原则的实质反映了社会主义民主的要求。各方之间要互相承认，不要互相敌视;互相商量，不要独断;互相让步，不要独霸;互相竞赛，不要互相抵消。即爱国统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题也是协商取得共治识后决定的。处于领导地位的中国共产党的许多重要决定，往往也都是经过协商，事先征求各民主党派和党外各界人士的意见之后再公布。［2］

政治协商内涵不是简单地强调和看重最后的表决，也不是单纯地依靠多数决，更不是武断地压服和否定少数。而是通过认真平等的讨论、对话、协商，充分交流意见，充分了解少数方面的各种不同意见，阐明正确的主张，采纳合理的建议，对不被采纳的意见说明情况和理由，对不正确的观点要予以说服，集思广益，取长补短，使基本正确的主张在不同意见的比较中得到补充和完善，并说服各方面的意见达到适当的集中和统一。实行这样的政治协商，有利于成员较少的民主党派畅抒己见，有益于各民主党派正确的主张得到采纳和实行，也助于决策的科学化、民主化。

(三)中国多党合作制度规范化的内涵之三——建设性互相支持

1.建设性内涵的涵义

建设性内涵实际上是指当代中国多党合作制度的目的性问题。在当代中国政党合作中，各党派对国家和社会的发展是建设性的互相支持，而非破坏性的互相拆台。

在当代中国多党合作制度规范过程中，现行的各政党均为体制内政党。这些政党是国家宪法、法律允许存在的政治实体，受法律保护，是合法政党，享有宪法范围内的政治自由、组织独立和法律上的平等地位。中国共产党与各民主党派的关系是执政党与参政党的关系，是友党，民主党派不是在野党也不是反对党。中国共产党是工人阶级的先锋队，代表工人阶级和各族人民的共同利益;各民主党派是各自代表的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。虽然中共与民主党派之间、各民主党派之间，由于所代表的阶级、阶层或各部分劳动者、建设者、爱国者之间，会有局部性的利益差异而产生矛盾，但彼此之间不存在根本的利害冲突，所有政党的党纲党章都清楚表明，要致力于中国特色社会主义现代化建设事业。这就从根本上为多党合作制度奠定了长期团结合作的坚实基础。各政党之间从而构建出一种团结合作的新型党际关系。

作为参政党的民主党派，参加了国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与政策法令的制定执行。民主党派与中共之间只有执政党与参政党之别，参政党的活动目的，不是要执政的中共下台和由自己上台，而是在不同位置上以不同的方式共同致力于社会主义事业。也就是说，民主党派的活动，实际上是以不同的方式协助中共执好政。这样一来，当代中国的党派间的关系，就避免了西方国家政党之间那种对立关系和由此造成的政治动荡，而呈现出一种长期的巩固的团结合作局面，极利于国家的稳定和社会主义建设事业的顺利发展。各政党彼此都从国家主人翁的立场出发，实行亲密合作，对社会主义建设事业成败共负责任、同享光荣，为中华民族的振兴发达作出贡献。

2.建设性原则的操作程序

西方国家的竞争性政党制度中，各政党均声称自己代表国家和人民的利益，实际之中也不排除他们各自也为自己国家的发展做出过贡献，但在具体操作过程中，由于竞争的残酷性，他们的着眼点更多的是放在本党自身利益上，有时为了自身利益不惜损害国家的利益。“政党分赃制”即是一种真实写照和缩影。美国学者古德诺曾明确指出:在很大程度上，就是由于政党分赃制，党逐渐不再像它应该做的那样，全力履行有利于所表达的国家意志的功能。而事实上，在许多情况下，它都成为一种障碍，而不是一种帮助。

从长远来看，这种竞争性的“政党分赃”严重损害了行政效率、容易引起社会动荡，影响国家的利益。而行政效率和社会稳定则是目前中国社会最需要的，各政党在团结合作的基础上都必须围绕着国家利益这个根本原则来进行工作。因此，当代中国多党合作制度是富有建设性的，这就使得当代中国多党合作制度从根本上有别于西方的政党制度，从而为中国的现代化建设事业奠定了可靠的政治保障。

(四)中国多党合作制度规范化的内涵之四——利益性互相整合

1.利益整合内涵的涵义

所谓利益整合，就是通过多种方式，在保证群众利益的基础上，使各个部分组合起来，构成一个利益共同体。利益整合是执政党必须履行的职责之一，是政党执政的一项根本原则。一个政党一旦成为执政党后，这种功能就和政府的宏观协调功能结合在一起。它对于政党执政基础的巩固和加强具有重大的意义。如果我们把政党作用进一步量化，就会发现对于地位不同的政党来说，作为整合的工具，侧重面是大不相同的。作为执政党，其所掌握的权力是公共权力，属社会各个阶层、群体和个人所共有，承担着维持社会稳定和推动社会发展的责任。

2.利益整合内涵的操作程序

由于社会中存在不同阶级、阶层、集团和群体，利益不同是社会的矛盾和冲突的重要来源。执政党总是想方设法减少社会矛盾，协调各阶级、阶层、集团和群体的利益，把社会各方面的积极力量都集合起来，以便营造一个和谐的局面，求得国家的稳定和发展。而参政党也具有利益整合的功能，由于他们各自联系着一个特殊的群体，他们在协调关系、整合利益方面会发挥着独特的作用，他们与执政党一道共同推进经济发展和社会进步。在当代中国，社会各阶级、阶层、利益群体和个人主要是通过共产党和各民主党派来表达自己的利益、愿望和要求的，利益之间的协调是通过协商来进行的。当然，共产党在履行利益整合功能方面，负有比各民主党派更大的责任，共产党要以各种利益相互协调、最终形成一个利益共同体为目标，以社会公正为准绳进行社会整合。

整合的前提是承认各种利益群体存在的合理性。在当今社会，由于经济发展的不平衡，各社会群体之间的经济政治地位客观上存在着差别，共产党应该在承认各群体差别的前提下，充分发挥公共权力的调控职能，努力缩小地位差别，特别是注意防止贫富两级分化。在履行社会整合功能的过程中，又必须切实坚持公正、公平、正义的原则，在不损害本阶级和最广大人民群众根本利益的前提下，兼顾各种利益。

二、中国多党合作制度规范化的几个途径

(一)从充分发挥中国多党合作制度的政治功能着眼，健全和完善专项机制

我国多党合作和政治协商制度的实际运作，形成了实现中国多党合作制度基本政治功能的特有的专项机制，如协商机制、监督机制、参政机制、参政党建设机制、党外干部培养选拔使用机制等。这些专项机制是实现多党合作和政治协商的政治功能的重要保证，也是健全和完善多党合作制度规范化的基础。要着眼最大限度地发挥中国多党合作制度的政治功能，健全和完善我国多党合作和政治协商的专项机制。

在健全和完善协商机制方面，要把政治协商纳入党和国家的决策程序，坚持协商于决策之前和贯彻落实的全过程，并根据共产党与民主党派的协商和共产党与民主党派等党外人士在人民政协的协商这两种形式，构建和完善规范方式、程序和路径。

在健全和完善参政机制方面，要根据“一个参加、三个参与”的要求，适应我国政治体制改革的进程，进一步规范协商、推荐、选举、任用等各个环节内容、方式和实现途径，保证民主党派参加国家政权的适当比例;规范参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针、政策、法律、法规的制度执行的范围、内容、方式和实现途径，保证参政党职能作用的充分履行和发挥。

在健全和完善民主监督机制方面，要在坚持非权力性政治监督的性质、依法保障实行民主监督权力的基础上，着重从知情、沟通、反馈三个环节上健全和完善，切实增强民主监督的约束力和有效性。在健全和完善参政党建设机制方面，要按照建立参政党的目标，全面加强思想建设、组织建设和制度建设，建立一套适合民主党派自身特点、有利于促进民主党派工作规范化和科学化规范的制度，进一步提高民主党派的参政能力。在健全和完善党外干部培养选拔使用机制方面，要把党外干部纳入党和国家干部队伍建设、人才培养的总体规划，把学习培训、实践锻炼与轮岗交流有机结合起来，形成党外人才脱颖而出的机制。

(二)从有序发挥中国多党合作制度的整体效能着眼，健全和完善工作机制

我国多党合作的两种基本方式和两条实现路径，涉及我国政治体制中政权机关和政治协商机关的规范系统，涉及我国政治、经济、文化和社会生活的诸多领域，涉及共产党、各民主党派和无党派人士等各个方面，除了健全和完善多党合作和政治协商的专项机制、保障机制外，还要健全和完善组织、协调等工作机制。统战部是执政的共产党开展统一战线工作的职能部门，具有了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事的重要职能，承担着联系民主党派的重要任务。健全和完善我国多党合作的工作机制，还需要健全和完善统战部门联系沟通、协调服务和组织推动多党合作和政治协商的机制。

一是要加强联系沟通。统战部门要成为多党合作和政治协商中国共产党和民主党派的意愿和要求、反映和建议以及工作中的实际问题、代表人士的生活困难等，及时向共产党反映，并就加强协调与合作问题提出建议，以增强协商与合作的针对性和时效性。

二是要积极协调服务。统战部门要充当好协调服务者的角色，既要搞好八个民主党派之间的协调，又要搞好民主党派成员进入人大、政府和司法机关、政协的协调;既要搞好民主党派的批评监督和意见建议与执政党和国家决策的协调，又要搞好多党合作和政治协商与国家权力机关在发扬社会主义民主过程中的协调，以提高合作和协商的整体水平。

三是要认真组织推动。多党合作和政治协商的实现，是由大量具体的组织推动工作为保障的。统战部门建立和完善工作机制，很重要的一个内容就是要按照多党合作和政治协商的规定和要求，建立和完善做各种协商会、谈心会、座谈会、通报会的组织和保障工作的机制。同时，还要着眼我国政治文明建设实践的发展，积极提出政策建议和工作举措，推动多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化，把我国政治制度和政党制度的特点和优势充分发挥出来。

(三)从稳定发挥中国多党合作制度的作用着眼，健全和完善保障机制

一是法律保障机制。长期以来，尽管我国宪法规定了我国的政党制度，但实际上这种政党制度主要是靠共产党的崇高政治威望、不可动摇的政治地位、努力团结民主党派的优良传统以及执政党领导的开明程度来维系的，作为一个国家的基本政治制度，它还缺乏具体的法律保障。应研究制定和不断完善相关的法律制度，使中国特色的多党合作制度纳入国家法律体系，使长期以来形成的一些好传统、好做法、好政策上升为国家意志，用法律规定、调节和保障各党派在国家政治生活中的地位和作用、基本权利和义务、党际关系、共同遵守的政治准则等。当然，法律保障并不是法律化，也不是要制定专门的政党法，而是对我国多党合作的基本准则逐步规范化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

二是制度保障机制。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。我国实行多党合作和政治协商半个多世纪以来，其经历曲折和挫折的基本原因之一就是缺乏必要的制度保障。1989年12月中共中央颁发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》后，使多党合作逐步走上了制度化、规范化的轨道，统一战线和多党合作事业出现了团结、稳定、振奋、活跃的局面。随后中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作政治协商的制度建设的意见》，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻中共十七大和十七届六中全会精神，在认识总结历史经验的基础上，对多党合作和政治协商的原则、内容、方式、程序等作了科学规范，是指导新世纪新阶段多党合作事业的纲领性文件，为搞好多党合作和政治协商提供了制度保障。要通过学习、贯彻和落实，进一步提高中国多党合作制度的制度化水平。

三是政策保障机制。政策和策略是共产党的生命，也是多党合作的生命。我国的多党合作是共产党领导的合作，共产党在多党合作中处于执政党地位，是中国特色社会主义建设事业的领导核心。因此，在我国的多党合作中，无论是政治协商，还是民主党派的参政议政、民主监督，以及加强民主党派自身建设和照顾同盟者利益等，都需要执政党的政策来调节和保障。要及时制定与我国多党合作和政治协商制度相适应、并推动有关问题解决的政策，为民主党派履行职能、发挥作用创造良好的条件，促进中国多党合作制度的团结、协商、监督、整合、优化、纠错等种种政治功能的充分实现。

［1］陶春健.中国共产党领导的多党合作制度化、规范化、程序化建设研究［D］.华东政法大学，2007年，第20页。

［2］杨永光.我国政党制度规范研究［D］.浙江农林大学，2010年，第29页。