突发事件的成因分析与对策研究

★ 彭赛美

如何预防和正确处理突发事件，以维护社会生产生活的良好秩序，既关系到国家发展稳定的大局，也是各级政府所面临的一项重要课题。

一、突发事件的成因分析

突发事件的产生是由多种复杂因素促成的，除国际政治经济的影响和难于控制的自然灾害易于诱发突发事件外，国内社会转型引发的矛盾、各种具体利益的冲突以及体制性原因，也是导致社会性突发事件发生的重要原因。

(一)社会转型引发的矛盾是突发性事件产生的基础性根源

在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，社会同质性进一步消解，社会异质性增加，使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础。伴随着阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突。社会分化的加速也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反应，人们的价值观念、思维方式、文化关怀等方面将不断趋于多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。人们受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，从而使人们无所适从，诱发出许多社会问题，甚至会引发某些集群不规则行为现象。不仅使原来的各种矛盾积聚和暴露，同时也滋生着新的矛盾与冲突。可以说，社会转型时期突发事件的不断发生，是各种复杂因素聚合的产物。

(二)各种具体的利益冲突是引发突发性群体事件的导火索

由利益冲突引发的突发性群体事件主要反映在以下几个方面:一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性事件。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满，以至引发群体性事件。二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。四是因环境污染问题导致的群体冲突。

(三)基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是目前突发性群体事件产生的体制性根源

改革开放以来，中国社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱。尤其是在农村，乡村基层组织对农民的行政控制严重弱化。基层组织对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。由于基层政权的权威性受到民众的怀疑，国家权威就很自然地进入民众的视野。加之一些地方的基层领导对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或不管不问，致使一些本该在本地区本部门解决的问题难以解决或无法解决。群众的利益一旦受损或遭受侵害，有的为寻求国家权威的保护，个人会意识到集体行动的重要，为达到个人目的，铤而走险，不惜牺牲个人或集体利益甚至个人生命，制造事端，造成恶性事件。

二、不断提高处理突发事件的应变能力

(一)敏锐的洞察能力

危机事件大都具有突发性，但出现之初，总会有这样那样的迹象。为了提高预见性，就必须努力把握事物发展的客观规律，认真学习自己工作对象所涉及的各种带规律性的知识，力求全面地搜集与此相关的各种信息，弄清事物发展的来龙去脉，以及各种因素之间的内在联系，进而预见事物的发展趋势和发展阶段，确定相应的战略目标和应对措施。为了防范各种可能出现的风险，还要在一定预见的基础上制定战略预案，有的要建立预警系统，以做到面对各种突发的、复杂的局面时处世不惊，从容应对。

(二)超前的预见能力

人们不论做什么事情，都必须预先看到事物的未来发展趋势，对事物的发展具有超前性认识并有准备地应付未来可能要发生的种种情形。只有如此，人们的行动才不会处于盲目状态，才能掌握主动，取得成功。建立快速灵敏的预警机制，及时化解不安定因素。大力加强情报信息工作，建立健全多方位、多层次信息网络和反馈制度，把信息触角伸向各个角落，积极开展不安定因素的排查工作，坚持日常排查与重点排查相结合，及时掌握突出问题，把矛盾解决在萌芽或初始阶段，对群体性事件要坚持治“早”，防止形成事实。对可能引发突发性事件的突出问题和隐患，要进行认真细致的排查，事先研究措施，进行疏导，并力争把问题处理在萌芽状态，同时准备好处置预案。

(三)迅速控制局势的能力

在处置突发事件的过程中，要提高控制局势的能力，应做到四个“到位”。接待群众代表，思想工作要到位。对待群众代表，不能因为他们参与了事件就把他们放在对立面上，要缓解他们的情绪，了解他们的意愿，做他们的思想工作要耐心细致，绝不能以居高临下的口吻、冷傲的态度对待他们，否则，只能激化他们的情绪。听取群众要求，法律政策解释要到位。对于群众提出的要求认真听取，对合理的部分要给予明确答复，对于不合理的部分要做好法律、政策的宣传解释。及时疏导群众，工作方法要到位。一旦出现突发性群体事件，应本着“宜散不宜聚，宜顺不宜结”的原则，疏散群众，防止居心不良者借机煽动群众酿出更大的事端。果断处置事件，防范措施要到位。

(四)果断决策的能力

我们要根据突发事件的变化进程，审时度势，把握机会，果断决策，不能延误处置事件的最佳时机。

在决策过程中，要注意把握好以下原则:第一，坚持“团结教育大多数，孤立处理极少数”的原则。突发性群体事件总体上多属于人民内部矛盾范畴，在任何情况下，大多数群众始终是我们团结和教育的对象，要做好教育疏导工作。第二，坚持“刚柔相济”的原则。处置突发性群体事件不能机械地套搬条文，要做到原则性和灵活性相结合，本着“社会效益第一，稳定第一”的指导思想，在坚持原则性的大前提下，灵活机动地运用政策。这样有利于教育群众，有利于社会的稳定。第三，坚持“慎用警力，依法办事”的原则。在对待属于人民内部矛盾范畴的事件时，如果随意动用警力，就会把警察推向群众的对立面，因而也直接影响到党和政府的形象，直接影响到事件的处理，不但于事无补，反而容易激化矛盾，恶化事态。第四，坚持“吸取教训，规范今后”的原则。要从突发性群体事件中总结经验教训，不断改善我们的工作。

三、预防和化解突发事件的对策

(一)建立全面系统的防范机制

第一，要坚持社会公正原则，协调利益关系。要建立系统规范的社会保障制度和社会福利网络，努力解决城乡人口的低收入和贫困问题，以释放社会成员所承担的社会风险。要下大力气营造让每个社会成员、社会细胞、社会单元“各得其所”的公平的社会环境。政府必须对于改革过程中的公正性给以足够的重视，无论是在所有制形式、分配体制、社会管理体制上，还是在生产、流通、交换、分配等重要环节上，要通过改革过程中的统筹兼顾，切实避免部分群体的利益损失过大;对改革过程中不可避免的利益调整应形成有效的补偿机制，使改革中利益相对受损者能得到应有的补偿，以保证改革过程中利益调整的相对优化状态。

第二，要建立健全社会安全阀系统。一是构建理性化的社会沟通系统。理性交往的通畅渠道是现代社会的特征之一，也是实现社会稳定的主要制度之一。一般来说，较畅通的理性化沟通渠道与较高程度的政治稳定之间有着深刻的内在联系。理性化的沟通系统可以让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，这等于在政府与群众之间安装了一个安全有效、双向互动的“缓冲阀”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。当然从更积极的意义上说，理性化的沟通系统也是人民实现权利的保障。二是培育社会缓冲与消融机制。通过建立各种社会中间组织，让社会成员交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议，适当地让不满情绪和不同意见得以宣泄，避免矛盾和冲突在社会领域的过度压抑、聚集甚至总爆发，减缓甚至避免社会成员对政府的直接对抗。以社会中间组织为主体的缓冲与消融机制，实际上具有社会安全阀的作用。

第三，要建立明察秋毫的社会监控与预警机制。预防、预警、预案是处理突发事件的关键环节。预防不同的突发事件，需要不同的预防措施。对于外敌入侵和人为破坏性的突发事件，预防的重点在于加强对国内外敌情的监控和国防、治安保卫;对于天灾和意外事故型的突发事件，预防要着眼于对安全设施的检查、安全教育与培训等等;对于社会危机型，则要完善社会政治稳定机制，防范金融危机，超前疏导。建立预防和处置危机的领导机构和决策机制，是预防一切类型的突发事件都必须首先做到的。

要利用预警体系，结合各方面的实际情况和国内外处理突发事件的经验教训，制定相应的突发事件管理战略计划和应急方案。为了确保突发事件管理计划的可行性，确保突发事件处理效率、人员素质和设备质量，突发事件管理机构应针对可能发生的各种情况，组织模拟演习，锻炼危机管理人员的应变能力。

(二)改善政府形象，密切干群关系，营造和谐的社会氛围

防范突发性群体事件需要动员全社会各部门的力量积极参与，其中政府作为拥有公共权力、管理公共事务、代表公共利益、承担公共责任的特殊的社会组织，可以通过制定政策法规，改善自身形象来影响和调节公众的行为，进而缓解和消除公众之间因磨擦、矛盾和隔阂引起的离散和不稳定现象。为此，必须做好以下四个方面工作。

一是加强民主政治建设，树立“民主政府”形象。

二是加强法制建设，树立“秩序政府”形象。通过加强法律化、制度化的规范建设，形成新的经济和社会生活规则，确立规范、公平、安全的生活秩序。

三是加强廉政建设，树立“廉洁政府”形象。要采取教育、纪律、法治的手段对腐败行为综合治理，严肃查处腐败分子以纯洁干部队伍，消除群众怨气，取得公众的信赖，从而有效地防范公众产生“政治不服从”的意识和行为。

四是高度重视解决人民群众的实际困难和问题，树立“民主政府”形象。各级干部要牢固树立群众观点，要真心实意为民众办实事，尤其要集中力量及时解决群众反映强烈的热点、难点问题，如养老金、退休金、下岗职工基本生活保障金和农民负担等问题。并注重在全社会形成共同理想和精神支柱，倡导社会公平、社会互助和社会和谐，建立协作型的人际关系，增强社会的凝聚力、向心力和整合力。

(三)注重策略，采取果断稳妥的处理方法

首先，要了解事件，确认性质。面对突如其来的事件，有人回避，有人手足无措，有人干脆听之任之，使危机愈演愈烈，最终走向了深渊。其实，“危机”与“良机”本身是一个矛盾的两个方面，既相互对立，又相互依存，相互之间在特定的条件下可以相互转化。经过转化，使事物发生质变，如果采取果断措施，“危机”就会向“良机”的方向转化。反之，对其听之任之，束手无策，危机就会向更坏的方向发展。

其次，要正确决策，行动迅速。果断决策，马上付诸行动是处理突发事件的关键。出现突发事件，要及时隔离。突发事件首先在某个局部发生，但社会作为一个整体，社会的各部门各行业之间有着紧密的联系。对突发事件及时隔离，就是切断危机蔓延的途径，并采取措施稳定人心。同时，向社会公布突发事件的动态，充分利用媒体做好宣传导向，力求在最大范围内让群众及时知晓事件发生发展情况，知晓政府部门处理事件时采取的措施、手段，增强群众对政府部门的信任度，既减轻社会压力，也有利于突发事件的及时解决。

第三，要寻找症结，制定方案。控制事态发展使其不断扩大不是事件的真正解决，只是事件处理的开端。重要的是利用控制事态后的有利时机，采取一切可能的措施和方法，迅速而准确地找到事件的症结，制定出解决问题的方法。所以，我们必须动用一切可行的手段，准确地掌握大量的现象和事实材料。组织力量深入现场，观察事态的发展和群众的情绪，掌握事件过程的全部显露情况，不能遗漏重要的情况和细节;广泛收集和听取事件的参与者、目击者的意见、反映和要求，从中分析事件的性质和因由;想办法与事件的参与者，特别是重要人物正面接触，摸清对方的心理和目的;了解事件的前因后果，确定其性质，为正确决策制定解决方案提供可靠的依据。

第四，周密组织，果断解决。实施决策方案，采取具体措施处理事件，是战役的决胜阶段。我们必须精心组织，周密安排，坚决果断地指挥运筹，从根本上全面解决问题。组织指挥关系着整个战役的协调运作和效能的显现，决不能掉以轻心。领导班子必须团结统一，共同组织对付突发事件。要层层落实责任，人人承担责任，各司其职，对关键问题的解决，必须事先周密研究实施方案，集中优势兵力去攻克难关。对于社会政治性事件，必须全力控制和解决首要人物。对自然灾害类事件，要全力抓住薄弱环节和关键部位，控制火头和水源，保护重要资财。

处理善后工作要认真找出工作的缺点，并从根本上采取措施认真改正。只要我们思想明确，措施有力，方法得当，就能够掌握预防和处置突发事件的主动权，把突发事件的危害减少到最低限度。