法治政府建设的湖南样本分析*

★ 杨叶红

从我国当前的政府运作来看，法治政府建设正在进行中，在单一制国家结构和各地情况不一的双重背景下，地方政府既是落实国家法治政府建设要求的重要主体，又具有较大的能动空间。湖南省近年来在法治政府建设的地方政府立法上屡有创新，其所采取的行政主导型法治政府建设模式具有典型性，对这一模式进行利弊分析具有一定的现实指导意义。

一、湖南法治政府建设理念

湖南法治政府建设是在湖南省委直接领导和统一部署之下进行的，法治政府建设的动议源自党委，由党委通过决定，再由党委提供最终的领导保障。2006年11月湖南省第九次党代会报告中“法治政府”理念雏形初现。报告明确指出要“继续全面深化改革，着力推进行政管理体制改革，加快政府职能转变，建设责任型、服务型、法治型政府。”［1］这是湖南省委首次提出建设“法治政府”，为随后的法治政府建设提供了思想指导。

为进一步贯彻落实省委关于建设“法治政府”的思想，2007年2月《湖南省政府工作报告》在“切实加强政府自身建设 ”中首次明确提出要“努力建设依法行政、公正严明的法治政府”。2008年湖南省政府工作报告中将依法行政从加强政府自身建设的一个工作手段提升为政府工作原则。《2009年湖南省政府工作报告》中将“推进依法行政，加强民主法制建设”放在第一位，以“程序正当”为重点，推进《湖南省行政程序》的贯彻落实。《2010年湖南省政府工作报告》在“创新政府管理提高行政效能”中以“高效便民”为重点，要求推进政务公开、规范行政裁量权、建立健全依法行政考核机制。《2011年湖南省政府工作报告》中将“忠实履职、忠心为民，建设法治湖南”作为当年要全力抓好十个方面的工作之一。

2011年5月，湖南省制定出台了《湖南省法治政府建设十二五规划》，将法治政府建设纳入国民经济和社会发展五年规划，与“十二五”时期的各项工作共同谋划、共同推进。《规划》明确了法治政府建设的目标是紧紧围绕建设“法治湖南”来推进;提出了要以推进依法行政为主线，以行政程序法治化和政府服务法治化为抓手，从行政程序法和行政实体法两个方面来推进法治政府建设;规定了法治政府建设八个方面的重点工作。

以上举措表明湖南省委省政府关于法治政府建设的基本理念日渐成熟。通过上述文件的简要列举可以看出这一基本理念从模糊走向清晰，从抽象走向具体，成为推进湖南法治政府建设的宏观指导思想。

二、湖南法治政府建设制度创新

2011年7月26日，湖南省委书记周强在省委工作会议上指出:“推进依法行政，建设法治政府，要求政府全面正确履行职责，政府要‘正确地做事’和‘做正确的事’。‘正确地做事’就是要加强行政程序建设，政府要按程序办事;‘做正确的事’就是要建设服务型政府，政府要加强服务工作。保证‘正确地做事要认真贯彻实施好《湖南省行政程序规定》;保证‘做正确的事，要认真制定实施好《湖南省政府服务规定》。”［2］近年来湖南省以行政程序立法和政府服务立法为重点加强法治政府制度建设，初步形成了具有湖南特色的“一规划两规定六办法”的法治政府制度体系。

(一)行政程序立法

当代美国著名的行政法学者B·施瓦茨在概述当代美国行政法的特征时简要指出:“行政法主要就是行政程序。”［3］在法治健全或比较健全的国家或地区，通常都有比较完善的行政程序法。改革开放以来，随着我国政府职能转换和民主法制建设的不断深入，行政程序受到了越来越多的重视。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》将“程序正当”做为依法行政的基本要求，并把行政公开、公众参与和回避确定为正当行政程序的基本要素。但我国尚未制定统一的行政程序法，有关行政程序一般制度的规定目前散见于行政行为法中，如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等。由于现行的行政程序法律制度比较零散，欠缺系统性全面性，行政权力没有得到有效控制，行政相对人合法权益得不到有效保障。

2008年4月，湖南省政府率先制定出台我国首部行政程序地方政府规章——《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》)，将行政公开、公众参与确立为行政程序的基本原则，对行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政公开、行政监督和行政问责行为进行了程序规定，建立了行政管辖、行政协助、回避、听证、证据制度、教示制度、说明理由制度、裁量权基准制度等行政程序的基本制度，运用正当程序理念对行政行为进行事前事中的有效控制，保障了行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权、表达权和监督权，填补了中国行政程序立法的空白。

为贯彻落实《程序规定》中确立的正当程序理念，切实规范行政权力的运行，湖南省出台了一系列相关政府规章，如:《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》，形成了较为完整的法治政府程序控权制度体系。

上述立足湖南实际先行先试的地方政府立法对国家政策的制定起到了推动作用，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》采纳了不少湖南的地方立法经验，将湖南的地方立法推广到全国实施。其中较为突出的是重大行政决策制度和规范性文件制定管理制度。

《程序规定》要求重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。这一重大行政决策机制为其他省市地区的重大行政决策机制制定提供了有益借鉴。2010年广州市颁布的《重大行政决策程序规定》在湖南重大行政决策程序的基础上进行了改进，提出了风险评估制度，规定对重大行政决策的财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面风险作出评估。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》吸取地方立法的经验，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论确定为重大行政决策的必经程序。

《程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》要求规范性文件起草单位对所要解决的问题、拟规定的制度和管理措施进行深入调研和论证，采取座谈会、论证会、咨询会、公开征求意见等方式广泛听取有关机关、组织、专家学者和公众的意见，规范性文件送审稿要移送本机关法制部门(机构)进行合法性审查，再经本机关负责人集体审议决定后由主要负责人签署;还要求实行规范性文件的统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和规范性文件的五年、两年有效期制度。这一制度被2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》采纳后规定:“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。”

(二)政府服务立法

提供公共服务是政府最基本的义务。人类社会之所以需要政府这样一种“必要的恶”，就在于需要它来提供公共服务。根据法治的基本原则，法无授权即禁止，政府只能做法律规定的事情。政府提供公共服务属于行政权力的行使，应当由成文法规范明确规定，即由谁服务、为谁服务、如何服务都必须有成文法作为依据，而不能随意服务，不能谁想服务就服务，谁不想服务就可以不服务，想为谁服务就为谁服务，不想为谁服务就可以不服务，想怎么服务就怎么服务。尽管现行法律制度对各类公共服务有相关立法，但是大多滞后于时代，不能反映当前服务型政府建设的要求，不能满足公众的公共服务需求。短期内对现有法律制度进行逐一修改并使其成为一个完整公共服务法律体系难度很大，而制定一部政府基本法，纲领性地规定政府服务内容比较切实可行。

2011年5月，湖南省在全国率先制定出台全面规范政府服务行为的省级政府规章——《湖南省政府服务规定》，明确规定政府服务的基本原则，对政府服务主体进行分类，规定管理服务与公共服务的主要内容，还对政府服务平台、政府服务公开、政府服务保障、服务政府监管进行专门规定。《服务规定》探索将服务型政府的建设纳入法治化的轨道，第一次将政府服务的责任刚性化、政府服务的内容法定化、政府服务的机制制度化，使政府服务行为于法有据、有章可循。

三、湖南法治政府建设模式分析

(一)湖南法治政府模式选择

法治政府模式指的是一国或一地区朝向法治政府变革演进过程中所体现的一系列可以抽象的特征，包括法治政府的动力源泉，法治政府的实际推动主体，以由战略、目标、方式、方法、手段构成的法治政府推动模式。一般而言，在后发现代化国家，存在两种法治政府模式:一是议会主导型法治政府模式。这种法治政府模式强调作为权力机关的代议机构在推进法治建设中的核心作用，议会通过大批量的立法和监督行为使得行政权力受到法律的严格制约。这种法治政府模式的前提条件是该国宏观政治结构中国家权力存在基本的分立性，并且议会作为民意机关处于主导地位。二是行政主导型法治政府模式。在这种法治政府模式当中，起主导作用的不是民意机关，而是行政权力迫于各方面的压力而主动引入现代法治规律、技术以提高治理能力以及满足合法性需要。［4］湖南省的法治政府建设起主导作用是湖南省委省政府，是湖南省委省政府基于对湖南经济社会发展客观需要的理性认识，以现代法治理念和法治技术进行主动改革，从而改善政府的法治状况，促进湖南经济社会快速健全发展。因此可以说湖南的法治政府建设模式是政府主导型。

(二)行政主导型湖南法治政府模式特征

首先法治政府建设的动力来源于湖南经济社会发展对法治秩序的需求和省内领导人对这一客观需求的清醒认识。湖南省要加快发展就要求政府依法行政，大幅减少审批，减少对微观经济干预，加强社会管理和公共服务，完善行政监督制约机制，大幅提高行政效率，解除制约经济平稳较快发展的“瓶颈”。2009年6月时任湖南省省长周强在首届“法治政府·南岳论坛”开幕式上说:“推进依法行政、建设法治政府，是优化经济发展环境的重要措施。市场经济的发展和完善，需要政府创造一个公开、透明且可预期的法制环境。香港为什么投资环境好?法制环境好是重要的原因之一。投资者到香港去投资，一项手续办下来需要多长时间、需要多少成本，可以计算出来。与香港法制环境相比，我们内地还存在一定差距。只有进一步推进依法行政、建设法治政府，才能不断优化经济发展环境，切实提高区域经济发展的核心竞争力。”［5］

其次，法治政府建设的自觉设计主体是湖南省级人民政府。湖南省政府通过主动制定规划、颁布地方政府规章、出台配套规范性文件来设置法治政府的战略、目标、方式、方法、手段。上面提及的“一规划、两规定、六办法”都是湖南省政府以行政程序法治化和政府服务法治化为重点进行的依法行政制度体系自觉设计，在宏观上引入法治理念，对法治政府建设进行中长期规划设计，出台具体实体与程序规定规范行政权力的运行。

最后，法治政府目标的实现主要依赖自上而下的行政压力型体制，通过自上而下的科层责任体系对下级政府的法治政府建设具体实践进行监督、督促。在湖南省法治政府建设过程中，我们能清楚地看到这种体制的运行方式:首先，省级人民政府通过积极的行政立法力求各项行政管理事项有法可依;其次，省级人民政府向省直行政机关和市县政府下达各种推进法治的政府文件对法治政府建设作出具体部署，并通过创新行政决策机制、规范性文件管理机制、行政执法机制、政府服务机制、政务公开机制来切实推进法治政府各项目标的贯彻;最后，省级人民政府积极发展行政系统内部的监督机制，进行严格的考核、督查与问责，借助于自上而下的绩效考核体系促使下级机关服从上级安排，全面落实法治政府建设任务。

(三)行政主导型模式的固有缺陷分析

第一，行政主导型模式无法充分整合法治政府建设中的其他构成要素。建设法治政府是一个庞大的系统工程，不仅包括政府的“自我革命”，还包括政党、人大、司法机关、社会团体、人民群众的共同参与。法治政府建设的动力不应仅仅来自于行政机关，还应更多地来自于外部力量的“齐心协力”。但是行政主导型模式却使行政权成为法治政府建设的核心，行政机关成为法治政府的主要设计者、推动者，政府颁行的建设规划、行政规章乃至红头文件成为法治政府事业文本化的主要载体。“行政权在法治政府建设的过程中‘大包大揽，立法监督、司法监督、民主监督等要素发展大大滞后，不平衡的发展态势必会造成‘短板效应’，延滞整体法治目标的实现”。［6］

第二，行政主导型模式存在政府“自我革命”的内在逻辑缺陷。2008年《湖南省行政程序规定》的出台后，湖南省法制办官员在接受采访时自豪地宣称“这是我们政府自己革自己的命”［7］。政府“自我革命”主要依赖于政府的道德自觉、政治自觉，政府既是法治建设的启动者、领导者、指挥者，又是法治建设的主要实施者、监督者。要保证这种法治建设获得持久的动力支持并顺利推进，在最初和随后的相当长一段时间内政府需要拥有相当大的行政权力。但是，在行政主导型模式下，由于立法监督、司法监督、公民监督发展滞后，行政权力缺乏强有力的外部制约很容易扩张和异化，从而失去持续推动“作茧自缚”式法治建设的动力，法治政府的各项制度难以贯彻执行，从而导致“形式法治”。

我国的法治政府建设进程是从国家权力全面控制社会各领域的历史背景和制度环境中起步的，在具体进程中党和政府承担着法治政府改革推进者的角色，我国由执政党所领导的法治政府建设是一条跨越式的制度构建道路，这是由历史环境所决定的，这也成为我国深化法治政府建设的进程中必然面临的更为艰巨的挑战。这种行政主导型法治政府建设模式及其固有缺陷使得湖南法治政府建设面临着现实的重重制约，这些制约因素有的来自于外部的党政关系不顺影响政府依法行政、人大立法缺位、司法对接不畅、湖南人法治精神待强化;有的来自于内部的行政机关工作人员法治观念不强、部门利益法制化现象依然严重、执法者缺乏执法积极性导致制度休眠。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”直面这些法治实践中的难题，采取切实措施破解难题推动法治政府建设的深化是当务之急。

［1］坚持科学发展 构建和谐湖南 为加快富民强省而努力奋斗——在中国共产党湖南省第九次代表大会上的报告［DB/OL］.http://www.rednet.cn 2006－11－8

［2］周强.为科学发展富民强省提供坚强的法治保障［N］.湖南日报，2011－08－03(1)

［3］王锡锌.行政程序法理念与制度研究［M］.北京:中国民主法制出版社，2007，45.

［4］叶敏，陶振.论我国法治政府模式的内涵、特征与缺陷［M］.求实，2009(5)，68－71.

［5］江必新.行政规制论丛［C］.北京:法律出版社，2009:2

［6］熊文钊，郑毅.建设法治政府的模式与政府法治论［J］.法学杂志，2010(11)，20 －23.

［7］王万华.统一行政程序立法的破冰之举——解读湖南省行政程序规定［J］.行政法学研究.