对新型社会管理体制建设的探究与建议＊

胡继堂 夏立义

(1．中共武汉市委统战部，湖北 武汉 430022;2．中共汉南区委党校，湖北 武汉 430090)

对新型社会管理体制建设的探究与建议＊

胡继堂1夏立义2

(1．中共武汉市委统战部，湖北 武汉 430022;2．中共汉南区委党校，湖北 武汉 430090)

当前，随着社会管理要素日益增多，社会矛盾日益凸显，管理难度不断增大，传统的管理方式已经难以实施科学有效的社会管理;一些有效的改革实践也大多是孤立的，作用发挥有限，因此，迫切需要建立新型的社会管理体制。新型社会管理体制，是一个集决策、考评、财政、保障、慈善、人事、综治等制度有机结合的体系，必须从整体上求突破，多层面成系统地构建，推动社会管理结构向新型多元公共治理体制转变。

新型 社会管理 体制 探究

当前，传统社会管理体制与现代市场经济、民主政治、公民社会不相适应的矛盾日益凸显，特别在新型工业化、新型城镇化、经济市场化、政治民主化、组织网络化、管理社会化、信息扁平化、服务均等化、城乡一体化发展的内在要求下，我们必须抢抓“十二五”最佳机遇期，及时总结成功经验，大胆探索，勇于实践，从整体上建设新型社会管理体制，推动社会管理结构向新型多元公共治理体制转变。

一、深刻把握整体推进新型社会管理体制建设的基本特征与现实要求

新型社会管理体制，是指适应社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及建设和谐社会的需要，实行政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务相融合，有序与活力相统一的多元治理、共建共享的中国特色社会管理体制的新模式。从整体上建设新型社会管理体制是一个全新课题，首先要适应经济社会发展的新特点新要求，深刻把握其基本特征和现实需要。

(一)它是一道综合命题，必须周密部署

它涵盖了经济、政治、文化、生态等领域的建设问题。其本身所要解决的问题包括它的理念、方向、原则、框架、主体、职能、机制、方式以及法规、制度、体系、内涵和外延等等，都是需要综合解答并统筹解决的问题。因此，它是一道极其综合而高难度的命题，解答并解决它需要作好周密的部署，要求各级各部门首先要做好理论规整、组织领导、社会动员、队伍培训、保障健全、方案完善等基础性的理论与实践的准备工作。

(二)它是一个系统工程，必须宏观驾驭

在其外部联系上，它的改革与经济、政治、文化体制改革密不可分，因此必须着眼全局，实行宏观驾驭，并使之齐头并进。在其本身建设上，社会管理体制建设自身也是一个复杂、艰巨、系统的工程，要把它作为一个系统创新工程整体推进。因此，必须首先从理论上宏观把握，进而驾驭其建设操作的全盘。

(三)它是一项长期任务，必须梯次推进

解决目前经济发展较快与社会建设滞后的不匹配现状，不可能一蹴而就。在社会管理的任务不断加重、公共服务需求及其社会化程度不断提高的现实情况下，要充分认清“新型社会管理体制建设”是一项长期的任务，必须将其纳入国民经济社会发展的长远规划，进行长期的理论思索和实践探索，分阶段提出建设目标和运作方案，分步实施、梯次推进。

(四)它是一次深刻变革，必须广泛动员

它是一次由“官本位”向“民本位”转变的历史性社会变迁，是一次以“政府职能优化、公民社会发展、民生不断改善、社会和谐递增”为主基调的社会管理体制变革。这就要求必须动员全社会，在党委的统一领导下，政府准确定位，政府和各类公益组织、社区组织、社团组织、中介组织、企业组织以及全体公民等主体共同参与，遵循公正公平、公共利益和公共认同的原则，通过各类主体协调合作，有效供给公共产品、满足社会需求、优化社会秩序、增进社会和谐。

(五)它是一场攻坚战役，必须各个击破

以往社会管理体制改革，都是个别部门分别进行，如行政机构改革、事业单位改革、社区管理体制改革，都是各行其是、单打独斗，不利于整体改革上的实质性突破。各地区各部门各行业要充分发挥自身优势，用非常之举，正确处理整体推进与重点突破的关系，突出难点、抓住重点、各个击破，加快推进城乡社会管理一体化和城乡公共服务均等化的进程。

(六)它是一大民主实践，因而要求调整权利

新型社会管理体制建设，其核心理念是民主、法治、开放、透明、对话、参与和共享，涉及基层政治体制改革和民主权利调整，涉及党政关系、党群关系、政社关系的调整和规范，涉及弘扬民主法治精神、扩大基层民主自治、拓宽民主渠道、积累民主文化等民主议题。必须与政治经济文化社会发展水平相联系，与公民政治参与的积极性不断提高相适应，以保证人民群众依法直接行使民主权利。

二、精心谋划、科学设计新型社会管理体制建设的导向与路径

建设新型社会管理体制，是一个系统工程，必须把握经济社会发展规律，从全局上精心谋划，科学设计建设导向和路径。

(一)在总体上，要注重把握方向原则

新型社会管理体制是由若干新体制新机制组成的制度法规体系，建设它必须以中国特色社会主义理论为指导，以以人为本、服务优先、促进民生改善和社会公平公正为导向，坚持政府与社会组织、政府与市场组织、政府与普通市民、中心城区与远城区、城镇居民与农村居民等共建共治共享和坚持高起点与可操作性、超前性与务实性、秩序性与活力性、风险性与可控性、总体设计与重点推进、中心城区带动与远城区促进等相统一的原则，加强社会管理法律、管理能力、保障能力和覆盖城乡的基本公共服务体系建设，形成体现时代要求、富有区域特色、与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会要求相适应的新型多元公共治理体制。

(二)在框架上，要注重结构功能完整

在总体方向原则指导下，从“新型”体制框架建设入手，调整结构、定位功能，使新型社会管理体制有一个完善的能够凝聚各方社会力量的起主导作用的政府主体结构功能，一套完整的能够规制所有社会生活领域和监管所有社会组织的法制体系，一系列能够有效地整合各方利益、协调社会关系、协同社会行动的运作机制，一组从信息收集传递、民主集中决策、社会反馈调处、日常管理高效、应急处理及时、系统修复到位、重新启动顺畅的控制程序，做到结构完整、功能齐全、机制完善。

(三)在主体上，要注重推进多元合作

政府主导、多方参与、合作治理、分负职责，是新型社会管理体制建设的关键之举，要求由多元的社会主体来承载政府的部分社会管理和公共服务职责。要加速培育、重塑除政府和企业之外的行业协会、公益组织、中介组织、社区组织、社团组织等，形成社会管理和服务的多元性共同体，以其各自的特质和优势承担起社会管理和公共服务的职责。

(四)在职能上，要注重强化公共服务

要突出加强“公共服务型政府”、“公共服务性组织”建设，强化社会管理服务职能，形成政社分开、管办分离，职能分担、管理权责重心下移的格局，使更多的民间性组织能够胜任公共服务职能，发挥其在社会管理中“隔离带”、“防火墙”的功能。

(五)在方式上，要注重多种手段并举

建立新型社会管理体系，要求其管理方式要从比较单一的行政命令管制手段向综合运用行政、法律、市场、民主、服务、科技和激励社会组织自助、互助等多种手段转变，所有的社会管理主体的公共管理服务方式都要统筹兼顾、动态协调，实行多样化、社会化和信息化。

(六)在机制上，要注重协调均衡

建设新型社会管理体制，要围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”总运行机理，积极探究和创建若干新的运行机制和行为规范。在推进政治体制改革的前提下和框架内，加强党委、政府、人大、政协之间共同协商、综合决策的机制建设;按照各类主体的职责分工，设计具体的支持和保障服务管理的运行机制;针对地区、城乡之间的财政财力差距，逐步推动各级政府权责边界清晰、事财分配合理，建立转移支付困难地区、基层政权提供基本公共服务的联动机制;全面清理有关体制、机构，防止各类行政事务擅自进入社会组织;建立相应的激励机制、动力机制和监督机制，使社会工作的落实、推动、纠错、评价等得到保证。

三、科学统筹、整体推进新型社会管理体制建设的制度安排与体系构建

新型社会管理体制，是一个集决策、考评、财政、保障、慈善、人事、综治等制度有机结合的体系，必须从整体上多层面成系统地构建。

(一)社会管理综合决策制度的安排与构建

多元主体参与，已经成为新型社会管理决策最为显著的特征之一。必须探索创新模式，构建与新型社会管理体制相适应的社会管理综合决策制度，即:议事［“四大家”分管领导及专家学者参与的协商议事委员会)→决策(参与表决的“两代表一委员”(党代表、人大代表、政协委员)联合决策代表大会］→执行(政府及其相关职能部门所组成的“社会建设工作促进局”)→协助(各类社会组织、各个利益群体所组成的“社会事务协办委员会”)→监督(具有监察督导职能的党政部门专职代表和各类社会组织的特派员所参与的社会监督委员会)→反馈(社会事务“有偿信托咨询民调机构”、“两代表一委员”基层履职联络站)→议事，这是一个良性循环的“协商民主型”的民主决策、民主自治的模式。

(二)公共服务考评指标体系的安排与构建

按照城乡社会管理一体化和城乡公共服务均等化的目标要求，必须研制一整套权威、实用的社会“公共服务考评指标体系”，各级政府的绩效考核也要从“以经济总量增速为导向”向“以基本公共服务均等化进程和水平为重点”转变，实行经济、政治、文化、社会“四位一体”的“四建四考”。为此，必须把社会管理和服务的定性目标具体化、指标化、系列化、梯级化，提出额定的最低标准的基本公共服务刚性指标，编制系列考评指标体系及其管理考评梯级指标体系，设计构建实施考评的“运作机制和操作系统”，实现“管理机制制衡化、管理结构扁平化、管理职能专业化、管理手段电子化、管理制度标准化”。

(三)财政购买公共服务制度的安排与构建

“政府负责”就是政府制定规则，通过多种运作方式提供公共服务和福利，通过招投标和协议方式委托社会组织开展公共服务。达成这一目标，要求政府必须用财政支出从相关民间组织那里协议购买公共服务，通过实施公共财政，将社会福利和社会保障制度化规范化。为此，必须健全公共事业、公共服务的法定投入增长机制，建立能够反映人民意志、维护公平正义和具有最大公信度、最高权威性的公共财政预算与执行管理体制，在“政府社会建设工作促进局”设立“专司政府投资公共事业、公共服务的专班”统一管理公共服务领域政府投资及相关的人财物，制定土地使用、税收、贷款等方面优惠政策鼓励民间资本和社会力量投资公共服务事业，鼓励企业或个人慈善捐赠和志愿行为，逐步放开教育、医疗、文化和体育等市场，通过公共服务主体的多元化投资，提供更丰富、更高质的公共服务产品。

(四)社会保障慈善事业体系的安排与构建

社会保障是政府的重要责任，慈善事业是社会和谐的重要体现。现阶段具有可行性的“社会保障与慈善事业”的政策应该是:构建以“弥补养老隐形欠账”为目标，以社会救助为基础，以社会保险为主体，以社会福利为补充，与慈善事业相衔接的社会保障慈善事业体系。各级政府应通过部分国有资产变现、部分财政收入永久纳入养险基金等多种途径，消化因企业改制“遗留下的民生成本”，弥补养老保险基金隐性欠账;按照“保基本、全覆盖、多层次、相协调、高效率、可持续”的工作要求，进一步完善政府主导、民政主管、部门协作、民间参与的社会救助制度;建立以维持温饱水平为目标，以基本养老、医疗、失业、生育和工伤保险为主要内容，以多样化、可选择的补充保险为重要辅助，覆盖劳务工的社会保险制度;通过政府购买、委托服务等方式，进一步调动社会力量积极参与社会福利事业，推动社会福利社会化;鼓励民间自愿捐赠和志愿行动，确定“慈善捐赠日”，推进慈善事业的制度化。

(五)社会工作人事管理制度的安排与构建

目前，专业社会工作者队伍仍处在从行政化、非专业化社会工作向专业化社会工作的转型阶段，应逐步建立起规范的社会工作人事管理制度，其目标是:建立健全社会工作的政策法规体系、组织机构体系、专职与志愿者相结合的人才体系和有力的财政支持体系，实现社会工作的专业化、职业化和社会化。为此，政府“社会建设工作促进局”要履行法律法规赋予的职责，统筹协调社会建设和管理的各项工作;制定社会工作者职业管理的配套法规，为社会工作从业人员提供强有力的政策法规支撑和保护;大力发展和培育公益类、民间类社会服务组织，促进社会工作“去行政化”;积极推进福利服务等事业单位改革，实行“民办公助”、“官办民营”等灵活的运营机制;制定社会工作人才队伍发展规划，努力造就一支专职和志愿者相结合的社会工作人才队伍;将社会工作经费、人员报酬以及服务设施、社区信息化建设等各项经费，纳入财政预算，逐步形成自然增长机制。

(六)社会治安综合防控体系的安排与构建

公众社会安全感的高低是衡量社会管理成效的重要参数，应从源头治理、动态协调、应急处置等多个层面，构建新型社会治安综合防控体系。在源头治理上，着力健全社会行为规范、改善民生制度，加强思想道德建设，创新社会心理服务工作，做到前端防范。在动态协调上，着力建立完善矛盾纠纷逐一排查和预警机制、社会矛盾调解机制，构建以人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”为重点的社会纠纷排查调处工作体系，及时化解社会矛盾。在应急处置上，着力创新应急管理领导体制，完善应急法律和预案体系建设，健全突发事件监测预警机制，将应急处置纳入正常的司法程序和轨道，提高应急处置能力，及时处置社会冲突。

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A

1671－2803(2012)01－0082－04

2011－10－22

1．胡继堂(1956—)，男，湖北荆门人，中共武汉市委统战部副部长;2．夏立义(1959—)，男，湖北武汉人，中共汉南区委党校教研室主任，高级讲师。

责任编辑:卓 乐