充分发挥政府参事在中国民主政治建设中的“高参”作用——兼析《政府参事工作条例》

金 荣

(广西社会主义学院，广西 南宁 530007)

充分发挥政府参事在中国民主政治建设中的“高参”作用
——兼析《政府参事工作条例》

金 荣

(广西社会主义学院，广西 南宁 530007)

《政府参事工作条例》以行政法规的形式明确规定了政府参事工作的性质、特点、选聘条件及职责等内容，其在总结参事工作实践经验的基础上，为政府参事工作确立了基本的行为准则，是加强政府参事工作的法制保障，并成为我国社会主义民主政治建设的一个新的生长点。

政府参事 统一战线

2009年10月28日，国务院第85次常务会议通过《政府参事工作条例》(以下简称《条例》)，并于2010年1月1日起施行。该条例以行政法规的形式出台，是我国政府推进决策科学化民主化的重要举措，也彰显了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优越性和坚定性。本文拟从《条例》入手，对政府参事的性质、条件和职责，以及如何参事进行分析，并对如何保障政府参事发挥职能提出一些理性思考。

一、历史背景

政府参事工作是中国共产党的统一战线工作的重要方面，也是政府工作的重要组成部分。政府参事室的设置，是新中国在国家政权建设和社会主义民主政治建设方面的一个创举。它借助社会各方政治智慧，来提高决策的科学性和民主性。1949年4月7日，上海解放前夕，毛泽东主席电示华东局领导人，提出上海解放后应设立参事室，为建设新上海出谋划策。1949年11月11日，政务院参事室成立，各省区市人民政府于1950年左右也相继建立了参事制度，与此同时，政务院制定了《政务院参事室暂行工作简则》。政府参事室与其他智囊机构的不同之处在于，参事是政府工作人员，以个人身份参政建言，他们所提出的意见式建议，以“直通车”的方式直接报送政府首脑。这种“直通车”的形式，使得参事调研成果能够快捷、通畅、直接、高效地在政府决策过程中发挥作用。

二、政府参事的特点和条件

1、政府参事的特点。当前，国务院参事室是国务院的直属机构，目前在职的国务院参事共有53位，他们都是由国务院总理聘任的。地方政府参事由省长、自治区主席、直辖市或省辖市市长聘任。全国各级参事现有900多人。其特点主要表现为:第一，它是具有统战性的咨询机构;第二，它是设在政府内的，以提供决策咨询服务为主要职责的政府工作机构;第三，政府参事首聘年龄不低于55岁，他们专业知识比较丰富，人生阅历多、感悟深。可见，政府参事身份超脱、联系广泛，可以相对客观地看待、评价和监督政府工作，对政府工作提出改进意见和建议，从而有利于政府更好地履行职责，推动当地经济社会的改革发展。

2、政府参事的条件。政府参事主要是从民主党派成员和无党派人士中聘任，也可以从中国共产党党员专家学者中聘任。因此，聘任参事既要考虑到统一战线工作的需要，又要考虑到政府工作的实际需要。《条例》中详细规定了参事的聘任和解聘程序:参事实行聘任制，由本级人民政府主要负责人聘任。本级人民政府领导人员和各有关单位向参事工作机构推荐参事人选;参事工作机构会同有关部门根据本条例规定的条件，研究确定考察人选并进行考察;参事工作机构与有关部门根据考察情况研究确定参事拟聘人选，报本级人民政府审定;本级人民政府主要负责人签发聘书。政府工作需要且符合《条例》第五条规定条件(第一，拥护中华人民共和国宪法;第二，具有一定的代表性、较大的社会影响和较高的知名度;第三，具有较强的参政咨询能力;第四，具备履行职责的身体条件和意愿)的，可以续聘。参事在任期内不再符合本条例规定的条件、不能继续履行职责或者申请离任的，参事工作机构应当及时报本级人民政府主要负责人予以解聘。此外，根据《条例》规定，参事每届任期不超过5年。参事的首聘年龄不得低于55周岁，不得高于65周岁。参事任职的最高年龄不得超过70周岁。

三、政府参事履行职责的范围

政府参事的职责，概括起来就是20个字:参政议政，建言献策，咨询国是，民主监督，统战联谊。根据《条例》第十条规定，参事履行职责范围主要有以下五项:

1、围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究，了解、反映社情民意。围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究，是政府参事服务于政府中心工作的重要工作方法，其本身不具有监督性，但在调查研究中就政府的中心工作了解、收集社情民意，并向政府反映这些社情民意便具有了监督的功能。社情中包括社会生活的现状、问题和动向，民意中包括人民群众对政府工作的意见和建议。参事对前者的反映，往往要有自己的分析以及向政府领导提出有针对性的意见和建议;参事对后者的反映，则是在向政府领导如实转达社会的监督意见，这都具有监督的意义，也是政府参事开展民主监督的一种方式。

2、对有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案提出修改意见和建议。“有关法律文件草案”通常指涉及政府工作内容的法律草案、有行政立法权的行政机关制定的行政法规和规章草案，“其他重要文件草案”主要指的是政府制定、发布的具有普遍约束力的行政规范性文件草案。有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案主要涉及的都是政府全局性、宏观性管理内容，政府参事的这种监督，十分有利于政府宏观政策、行政立法和规范性文件制定的民主化、科学化和规范化。

3、对本级人民政府的重大行政决策和本级人民政府及其工作部门的各项管理与服务工作进行监督，提出意见、建议和批评。本级人民政府的“重大行政决策”是指由本级政府依据法定职权作出的涉及本行政区域经济社会发展大局，与人民群众切身利益密切相关的重大事项。重大行政决策的范围一般包括制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划，编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划等等重大事项。本级人民政府及其工作部门的各项管理与服务工作包括本级人民政府及其工作部门在各自职责范围内的各项具体管理与服务事项。如对内部的机构和人员的管理，对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护等等各项具体行政事务的管理和服务工作。政府参事对相关重大行政决策和各项管理与服务工作形成监督，有益于政府决策的科学化，防范和减少各项管理与服务工作中的失误。

4、对及时办理参事建议及反馈办理情况进行询问和督促。根据《条例》规定，政府参事提出相关建议并被政府领导批示后，可以向设立参事工作机构的人民政府有关部门和下级人民政府、参事工作机构了解建议的办理情况，包括了解负责办理的政府部门及主要负责人、参事建议是否按照规定的方式和时限办理等，可以督促办理情况。

5、参加爱国统一战线工作。参事工作制度的建立是以党的统一战线理论为基础的，参事工作制度的统战性决定了参事统战工作任务的必然性。政府参事室是政府机构中惟一以非中共人士为主体的具有鲜明统战性的机构。政府参事主要由非中共人士中有代表性、有影响和有较强参政议政能力的专家学者或社会上名望较高的人士组成。他们是中国共产党的亲密朋友，是爱国统一战线的重要成员。通过他们可以影响一大片，团结一大片，带动一大片，为建设中国特色社会主义事业提供更加广泛的力量支持。参事要牢固树立统战观念和统战思想，视统战为己任，善于发挥自身优势，利用自己的学识、专业造诣，社会影响和人缘、人格魅力，积极主动地开展统战工作，更好地去宣传人、团结人、凝聚人、感召人，并自觉承担起新的历史条件下巩固和发展统一战线的历史重任。

四、如何保障政府参事发挥职能

《条例》的颁布，使参事工作和参事履职尽责有了法律保障和依据，有利于调动参事的积极性。《条例》的颁布也对政府工作提出了更高的要求。政府及相关部门应该自觉用《条例》来规范参事工作，为参事工作的开展营造良好的环境。

1、坚持党的领导。参事工作是一项政治性比较强的工作，必须紧紧依靠中国共产党的领导，坚持正确的政治方向。参事工作坚持走中国特色政治发展道路，坚决贯彻执行党中央的路线方针政策，既有现实必要性，也是参事工作的方向。这一要求对我国各级政府参事工作具有很强的指导意义。

2、营造良好的制度环境。根据《条例》的相关要求，各级政府及其参事机构应结合本地方参事工作的实际情况，完善《条例》的配套实施细则，增强《条例》的可操作性。如:党委、政府以及有关部门的一些重要会议和活动，要邀请参事室负责人和有关参事参加;对参事提出的意见和建议，要高度重视、认真研究、充分采纳、及时反馈;健全和完善参事选聘程序和工作考核制度，组织开展参事的政治及业务培训;坚持领导干部与参事的沟通联系、建议批示的落实反馈、专题研究的联席会议和联络员会议等制度。

3、开展好统战联谊工作。各级政府及相关部门应充分发挥政府参事的联系广泛、位置超脱的优势，广泛深入地开展统战联谊工作。鼓励参事广交深交各界朋友，加强同社会各界、各阶层人士的合作共事，深入基层贴近群众，及时了解和反映群众关注的热点、难点问题和重要情况;有计划地组织参事参加各种学术交流、专业讲座、专题论坛、论证规划等活动;支持参事开展与海外亲朋故旧联系与联络;号召参事增强责任感和使命感，宣传党的路线方针政策，自觉维护安定和谐的社会环境。

4、加强参事队伍建设。参事是参事工作的主体，加强参事队伍的建设，是一项基础工作。各级政府应按照《条例》的具体规定，进一步完善参事人员遴选的制度，调整、优化参事队伍的结构层次，加强参事人员组织管理，制定参事人员工作规范。应按照机关建设要求，进一步加强参事机构中机关工作人员的政治和业务学习，努力提高机关工作人员素质和能力，推进机关作风建设，努力把参事室建设成为制度完善、精干高效的服务型、学习型、创新型机关。

D521 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A

A

1671－2803(2012)01－0027－03

2011－10－31

金荣(1982—)，女，湖北来凤人，广西社会主义学院讲师，法学硕士。

责任编辑:王相红