武汉市循环经济立法与地方政府行为研究

杨 晖

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

武汉市循环经济立法与地方政府行为研究

杨 晖

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

无论从武汉市的环境状况还是从经济角度看，完善武汉市循环经济立法都是必须的。武汉市循环经济立法离不开地方政府的行为，通过对地方政府合理的角色定位，有助于发现武汉市政府在循环经济立法中存在的问题，从而推动政府职能的转变，促进武汉市循环经济的发展。

武汉市循环经济立法 地方政府行为

一、武汉市发展循环经济的现状分析

从资源情况来看，武汉是一个典型的重工业城市，钢铁、汽车等重工业产业是带动武汉经济增长的主导产业，对资源消耗巨大。在重化工业发展阶段，国民经济对能源和原材料等资源的需求将会急剧增长，但武汉“缺煤、少油、乏气”矛盾突出，能源自给率低，除武汉市优势资源水电外，煤炭、原油等都高度依赖省外和国外调入。武汉市矿产资源种类单一，资源总体潜力实为有限，并且建设山水园林型城市对矿产资源的开发利用限制将逐步增强，本地矿产品可供应品种和能力极其有限，这种供需缺口是客观和必然的。

从生态环境来看，尽管武汉以江城著称，水资源丰富，但实际情况不容乐观。由于城市污水处理率过低，绝大部分的污水未经任何处理直接排入江河湖泊，致使纳污水体污染严重，如汉阳湖水域面积仅为0．66km2，周边排污口多达22个。截至目前为止，绝大多数城内湖泊均受到严重污染，呈现富营养状态，一些湖泊已达到严重过富营养程度。以东湖为例，经过多年人为干扰，东湖已经成为典型的过富营养化的城市景观湖泊。［1］

从工业发展情况来看，武汉作为老工业基地，工业结构仍呈现重化倾向，一些老工业基地特有的结构性矛盾仍然比较突出，传统工业在武汉工业经济中占比过高，传统产业改造升级的任务艰巨。经济增长方式仍然没有得到根本性改变，资源消耗量大，每万元工业增加值能源消耗量高于全国平均水平，导致企业抵御市场风险的能力不强。

二、完善武汉市地方循环经济立法的重大意义

1、有助于保障武汉市循环经济发展

循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会发展和自然环境三者之间关系的经济发展模式，首先被经济发达国家所采用。经过长期实践，许多国家已经对循环经济的具体实施进行了法制保障。我国于2008年8月29日通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，对循环经济制度进行了规定。但是由于我国地域辽阔，各地区经济发展的不平衡使不同地域的经济发展模式存在很大差异，这种差异性决定了统一的循环经济立法很难解决实践中不断出现的具体问题，因此各地区应当充分发挥地方的立法权，根据地方具体情况设计合理的制度安排。［2］当前我国许多地区如辽宁、贵州等省已在区域层面进行循环经济发展模式的探索，［3］武汉市也应根据武汉具体情况完善循环经济立法。由于法律具有规范作用，完善武汉市循环经济立法可以通过对人们行为的告示、指引、评价、预测、教育、强制作用，使人们的思维和习惯及生产和生活转入减量化、资源化和再利用的循环发展轨道上。

2、有助于完善我国循环经济立法体系

按照我国《立法法》的规定，在中央和地方均可立法的范围内，中央享有优先立法权，但中央立法未尽事项，地方法规可以细化，中央未立法的，可以先行制定地方性法规、自治条例、单行条例和行政规章。国家、省、市循环经济政策日益成熟，为循环经济地方立法提供了条件。完善武汉市循环经济立法，不仅有助于武汉经济发展与环境保护，而且加深了我国循环经济立法体系纵深方面的联系，使整个立法体系更加紧密、一致，更趋完备。［4］(P154)

3、有助于促进武汉市地方政府职能的转变

循环经济作为一种新型经济发展模式，是实施可持续发展战略的根本途径，国家和地方政府在建立循环经济战略的任务上有着不可推卸的责任。完善武汉市循环经济立法，有助于武汉市政府树立新的发展和管理理念，加快推进政府管理创新，转变政府职能，找到适合循环经济发展的管理、调控体制，通过一系列有效的政府决策、服务和调控等方式促进循环经济的发展。

三、地方政府在循环经济立法中的角色定位

就地方政府与中央政府的关系而言，地方政府是由中央政府安排的、代表国家对地方实施管理的地域性政治实体。各个地方政府的职责权限是中央政府授予的，它们的行为规范是中央政府制定的，地方政府无权对此加以改变。地方政府作为地区经济生活的主要管理主体，拥有大量的关键资源的控制权和支配权，客观上成为地区经济发展的主要推动力量，因而对地区经济发展实行调控是必要的、有效的。但是地方立法不能与中央立法相抵触，地方政府对于地方利益应当通过与中央的对话渠道及时向上反映，并根据地方实行循环经济的具体情况，在不与上位法抵触的情况下加强地方循环经济立法。

就地方政府与企业的关系而言，企业为追求经济利益，希望有地方政府成为其代言人，由此形成合作博弈，地方政府为企业与中央政府讨价还价以获得最大化利益。地方政府在不给它们带来政治风险前提下，一定程度上与企业合作，进而实现地方政府政绩最大化的意愿。所以地方政府有动力为本地区企业捕捉潜在收益提供或创造有利条件，哪怕是不惜以牺牲资源环境为代价，袒护本地企业违规生产与建设，以加快本地经济发展水平来增加自己的政绩。

在循环经济发展的一定阶段，地方政府与本地企业之间的合作大于冲突。地方政府与企业之间的上述博弈行为会产生以下影响:首先，当企业的行为由地方政府出面组织或实施时，不仅承担较少的风险，而且会有更大的制度需求，是积极的“服从”参与者;其次，两者存在隐性的合谋性契约。地方政府具有捕捉潜在制度收益的动机，为了争取中央政府试点权或对其自主创新的事后认可，往往会通过与中央政府讨价还价和自主创新制度为企业提供有利于扩大企业自主权的制度环境，企业则以实际的经济行动为地方官员实现可显现的政绩最大化创造条件，这也是许多地方大量政绩工程的直接动机。［5］(P124)

上述分析可见，地方政府和企业合作博弈的局面也将会长期存在，同样会对循环经济法律制度建设带来重大影响。因此，当前的循环经济立法，除了循环经济法理、法律框架等研究外，还应加强地方政府发展循环经济的行为研究，规避制度缺陷，使循环经济地方立法更趋完善，使循环经济地方法实施更加有效。［5］(P124)

四、武汉市循环经济立法的现状及武汉市政府在地方立法中存在的不足

近年来，武汉市政府认真贯彻落实科学发展观，把加快转变经济发展方式摆在全市经济社会发展中突出的位置，对循环经济地方立法进行了有益的探索。武汉市共制定循环经济发展有关的地方性法规5件，同时制定了8件关于循环经济发展的政府规章，最后还有市人民政府及市人民政府办公厅名义制发的规范性文件14件等。［6］

可见通过在武汉市实施国家有关循环经济的法律、法规和制定并实施有关循环经济的地方法规和规章，武汉市在循环经济立法方面取得了比较丰富的经验，这些经验对于下一步加强武汉市的循环经济法制建设很有益处。但是武汉市循环经济的立法相对于武汉市发展循环经济的需要而言，仍是非常不足的。武汉市政府在循环经济立法中的作用没有充分发挥，仍然存在一些不作为、慢作为的现象。由于地方政府在循环经济立法中的特殊角色，使得武汉市循环经济立法仍存在许多问题。

1、各政府主管部门之间的职能未能理顺，不利于统一的立法目的的实现

从各国的法律实践来看，循环经济的发展离不开政府的行政行为，尤其在我国，循环经济立法很可能是行政主导性的促进法。由于循环经济的实施特别是初期的建设因其投入产出比较低，难以成为企业的自觉选择，因而客观上需要政府的推动和主导，政府各部门应协调统一避免立法的矛盾。［5］(P343)武汉市现行的法律法规只是规定了某一部门在某一领域的具体职能，但对各部门之间的职权范围并没有进行明确的划分，造成部门间的权利不确定。即使有关法律法规规定了某一职能部门在某项工作上起统一协调作用也可能因其专项职能的导向性而使得在实现其他部门的职权目标上有所偏差，不利于统一的立法目的的实现。同时由于不同的职能部门基本上是从本部门的基本利益出发提出建议，这样就容易忽视整体利益，无法从整体上形成科学完善的立法体系。这种问题在循环经济立法中主要表现为:当前武汉市还没有关于循环经济的综合性地方性法规，现有的法规只是从某一方面规范循环经济，对循环经济的发展缺乏全面的规范和保障机制。同时有关循环经济方面的单项法规还不够完善等。

2、循环经济立法主体单一，缺乏不同利益主体的参与

循环经济立法的关键在于落实。我国不少法律因群众和企业参与度不够，或多或少存在执行难问题。循环经济立法涉及政府、企业、老百姓各个层面各个角落，不同利益主体对同一措施会有不同态度。如果立法过程没有政府部门、企业、老百姓的参与，不免出现考虑不周或不切合实际的问题，实施时就会遇到困难，这就削弱了循环经济立法的意义。［5］(P149)

3、循环经济立法中缺乏政府的法律责任

无论是国家立法还是武汉市地方立法，有关循环经济的条款中大多都使用了“鼓励”、“倡导”、“支持”等字眼，相应的在法律责任的归置中也往往不涉及相关条款的内容。也就是说，即使法律法规规定了循环经济的内容，但大多数都属于鼓励和倡导性质，对法律责任的规定却总是“敷衍了事”，［5］(P334)这对我国“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则的贯彻执行是非常不利的。如《武汉市环境保护条例》中虽然第七章规定的是奖励与处罚，却主要针对企业和个人的法律责任进行了规定，并没有强调突出政府的法律责任。

4、政府职能没有得到充分发挥

发展循环经济是政府职能转变的必然要求，这就要求地方政府必须将对经济的管理从以直接管理为主转变为以间接管理为主，从主要靠行政的方式转变为以行政、经济和法律相结合的方式。在武汉市现在的循环经济立法中，政府仍是以直接管理为主，并没有采用经济、法律等手段，如缺乏经济激励制度、产品责任制度等导致立法的不全面。因此，政府需要更多地以经济和法律的手段来参与循环经济的立法。

五、贯彻“治庸问责”精神，完善武汉市循环经济立法

1、确立指导思想，明确政府部门的职能分工，创建协调的地方性循环经济法律体系

应把建设“两型社会”作为武汉市地方循环经济立法的指导思想，解放思想，大胆试验，要充分发挥地方立法的创新性、先行性和实验性的功能。制定有关循环经济的综合性地方法规、完善有关循环经济的单项法规是武汉市创建协调的地方性循环经济法律体系的主要内容，这就需要明确各政府部门的职能分工，增强其协调统一性。只有明确了各政府部门在循环经济立法中的权限，通过合理的分工合作和资源配置，才能从不同角度发挥积极作用，增强立法的科学性，从而保证经济效益和环境效益的实现。

2、循环经济立法过程要加强不同利益主体的参与

无论是循环经济基本法或各领域的专门法，抑或地方性法规，在立法过程中都要充分听取各级政府部门，企业以及广大老百姓的意见，提高立法过程的透明度，使得循环经济法律法规能真正成为规范社会行为的准则。武汉市政府可以建立信息公开制度，保证信息的准确及时传递，从而使公众对政府资源法律调控动向有所了解。武汉市政府也可以建立听证制度，在制定循环经济的公共政策和法律规范时，应当事先向公众通告制定中的法规草案或者草案的主要内容，提供公众参政议政的权利。

3、明确并强化地方政府的责任

无论是制定有关循环经济的综合性地方法规还是完善有关循环经济的单项法规，都要明确并强化地方政府的责任，这也是充分贯彻武汉市倡导的“治庸问责”精神的体现。在“法律责任”中应当明确，未履行循环经济法相关条款的，国务院和上级地方人民政府责令限期改正;建立问责制，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;对造成重大生态和环境责任事故的直接责任人应当引咎辞职并承担相应的法律责任。同时可以建立绿色经济核算体系和干部考核制度，将自然资源和生态环境的代价纳入到企业和国家的经济核算中，将清洁生产、资源综合利用等循环经济发展目标纳入干部政绩考核体系。

4、充分发挥地方政府的作用，运用多种方式发展循环经济

发展循环经济要求政府必须转变职能，加强政府的支持和调控能力，实现政府行为的规范化和高效化。武汉市循环经济的立法也要充分发挥政府的作用，运用多种方式来发展循环经济。政府可以建立经济激励制度，运用价格、信贷、税收、保险、经济奖励、绿色采购等手段来调整市场主体的行为，协调经济发展和环境保护的关系。政府还可以建立产品责任制度，明确生产者、销售者、消费者对产品废物回收处理和利用的责任制度，推进资源的回收和利用。政府还可以建立公众参与制度，以逐步形成公众参与、公众受益、公众监督的良性机制。这些都可以吸收到武汉市地方立法中，从而更好的实现经济效益与环境效益的统一。

［1］汪常青，吴永红，刘剑彤．武汉城市湖泊水环境现状及综合整治途径［EB/OL］．http://wenku．baidu．com/view/c0e88ec14028915f804dc2d0．html，2012 －02 －14．

［2］李冬梅．资源型城市地方性循环经济立法研究——以山西省为例［J］．生态经济，2010，(12)．

［3］蔡守秋，蔡文灿．循环经济立法研究——模式选择与范围限制［J］．中国人口·资源与环境，2004，(6)．

［4］俞金香，何文杰，武晓红．循环经济法制保障研究［M］．北京:法律出版社，2009．

［5］冯之浚．循环经济立法研究——中国循环经济高端论坛［M］．北京:人民出版社，2006．

［6］夏喜平．武汉循环经济地方立法的思考［EB/OL］．http://hygl．whjs．gov．cn/content/2010 － 05/21/content_187559．htm，2012 －02 －15．

D922．29

A

1671－2803(2012)04－0068－04

2012－04－21

杨晖(1988—)，华中师范大学政法学院民商法学2011级研究生。

责任编辑:理 言