我国环境警察执法协调机制探析

吕中诚

(湖南警察学院，湖南长沙410138)

长期以来，我国环境执法主体林立，权责分散、部门协调难，在执法中处罚手段弱，执行周期长且程序复杂，在环境监管方面，部门联动协调机制不完善，难以形成环境监督管理的合力。这种环境管理和环境执法已跟不上我国社会和经济发展的步伐，这必将导致环境问题的进一步严重和恶化。为了加强环境执法力度，整合各环境行政管理部门的执法资源，真正形成合力治理环境问题，云南的昆明和玉溪率先开始了我国环境警察的执法实践。环境警察的刚性执法能有效解决环境执法难、环境执法软的问题，在环境保护中取得了突出的成绩，也收到了良好的社会效果。但由于环境警察在我国尚处于探索之中，其执法实践中还存在着诸多问题，使得环境警察这把“环保利剑”没能充分发挥应有的作用，甚至常常处于尴尬的境地。其中，执法协调机制的不顺畅也是重要原因之一。

一、环境警察执法协调机制的内涵

要阐释环境警察执法协调机制的内涵，需要先分析协调和机制这两个关键词语。在汉语中，“协”字是“一起或共同”的意思，“调”字有“调整和调解”等意义，因此，“协调”一词可被理解为两个或多个行为主体为达到行为一致、实现共赢而调整各自行为的一种动作，或两个或多个行为主体调整各自行为，达到行为一致，实现了共赢的一种状态［1］。“机制”一词最早源于希腊文，原指“机器的构造和动作原理”。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指内部运行和变化的规律。机制是通过一定的体制与制度建设把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用。

通过上文对“协调”和“机制”两个词语的分析，可以对环境警察执法协调机制的内涵作如下界定:环境警察执法协调机制是指环境警察在环境执法活动中协调各相关部门而形成的协调体制和一系列协调制度所构成的体系。

二、我国建立环境警察执法协调机制的意义

(一)有利于解决现有环境执法体制的弊端

目前，我国环境执法采取的是“统一管辖和分别管辖”相结合的体制，这更需要执法中各部门间的协调。但由于统管部门与分管部门间的关系不明晰，导致在一些日常的环境执法活动中统管部门的协调作用非常有限，分管部门的环境执法行为往往还是各自为战。而环境警察执法协调机制的建立有利于进一步集中环境执法权，有利于解决环境执法领域长期存在的职责交叉、多头执法和重复执法的弊端，有利于减少各相关执法主体之间在环境执法上的冲突，从而加大环境执法的力度，提高执法的效率。

(二)有利于完善环境执法监督和责任追究制度

目前，我国只在环境刑事执法方面建立了部门协调及责任追究制度。但在大量的环境行政执法方面缺乏有效的责任追究和监督机制，这无疑助长了环境行政执法中的一些不作为行为。对于这些不作为，只要没有发生重大的环境污染事件，执法者就不会有责任的追究，也就无须承担任何责任，即使发生了环境污染事件，也往往只是承担各种纪律责任而已。这就使环境行政执法中的各种不作为行为处于失控状态［2］。而通过建立环境警察执法协调机制来完善环境执法监督和责任追究制度，能够调动各部门之间执法协调的积极性和主动性，使各部门与环境警察之间在执法活动中保持有效的沟通与合作。

(三)有利于形成环境执法的大格局

环境警察执法协调机制以环境警察为协调主体，以一系列基本制度作为其开展执法协调活动的主要方式，执法成本低、灵活性强，有利于建立跨部门、跨区域的环境联合执法机制，提高环境综合执法的执行力，形成环境执法的大格局。

三、我国环境警察执法协调机制的主要内容

为了符合依法行政的要求，环境警察执法协调机制的建立需要制定相关的法规并建立起一系列具体的协调制度。在这方面，国家和一些地方政府已经有了相关规定，比如环境保护部、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》以及昆明市《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》就是其中的代表。为了保障环境警察执法协调机制的有效运行，应当建立以下基本制度:

(一)联席会议制度

联席会议制度是环境警察执法协调的主体，由环境执法机关负责召集和主持。根据参会人员的不同可以分为领导会议制度和联络员会议制度;按开会时间可以分为例会制度和临时会议制度。联席会议制度主要是就环境违法犯罪案件进行交流、沟通和协调。具体而言可包括:当前案件受理、调查的情况通报;移送环境犯罪案件的办理情况通报;各部门就相互协作和移送、办理违法、犯罪案件过程中存在的问题进行协调;共同研究、探讨环境执法中遇到的新情况、新问题，协商解决疑难问题;研究制定预防和查处环境违法犯罪的工作目标和措施以及协商和解决环境执法中的其他问题。联席会议制度的核心是确保参会各部门充分交流信息和意见，从而协调解决环境执法中出现的矛盾和问题。

(二)案件移送制度

我国现行环境执法中的案件移送制度是指环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中，发现违法行为已涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，向公安机关依法移送以及对环境执法中涉嫌渎职犯罪、依法需要追究刑事责任的依法向人民检察院移送的制度。环境警察制度的建立，省去了向公安机关移送的环节，可由环境警察直接对涉嫌的环境犯罪进行制止并依据刑事诉讼法的规定立即进行立案，及时采取侦查措施，防止证据灭失，然后依法向人民检察院移送案件及证据材料。由于环境案件的特殊性，人民检察院在接到移送案件之后应立即进行审查，决定是否立案，其时间应少于一般案件，现行相关规定的时限是三个工作日内。案件移送制度主要是建立环境执法机关与司法机关的部门协作工作机制，为移送涉嫌环境犯罪案件提供具体明确的指引。

(三)案件协查制度

案件协查制度是指依法负责办理环境违法犯罪案件的机关在办理案件时，可根据办案需要，向相关单位或个人提出协作办案要求，协办单位或个人接到协作办案要求后，应提供协作，并将结果反馈给办案机关的制度。案件协查制度可以大大节约执法成本，提高办案效率，因此，应该成为环境警察执法的一项常用的手段。根据现行的相关规定，环境案件的协查制度目前主要是针对已经立案的涉嫌环境犯罪案件，协查的部门也仅限于环保部门、公安机关和人民检察院之间。环境警察执法协调机制中的案件协查制度，需协查的案件及协查者的范围应该更广。在案件协查工作中，首先要强化责任意识，协查的单位或个人应本着客观严谨的态度，确保协查结果与提供资料的科学与准确;其次要强化效率意识，由于环境案件具有取证困难及证据容易灭失的特性，这就要求开展协查时要充分考虑到时间对案件的影响，抓住取证的最佳时机，提高效率;再次要强化整体意识，要树立环境执法“一盘棋”的思想，办案机关与协办单位或个人之间要密切配合，切实提高整体办案效率和水平，提升环境执法的整体形象与威慑力。环境案件的协查可能会涉及较广的区域和较多的部门及个人，为了规范协查制度，建议有权机关制定专门的《环境案件协助调查管理规定》，对协助调查的义务、责任、程序、时间、反馈等各个方面做出具体而明确的规定，保证环境案件协查的规范性、严肃性和统一性。

(四)联合执法制度

联合执法是环境警察的一种重要的执法模式，能够协调整合环境执法力量，有效加大环境执法的力度。主要包括跨部门联合执法和跨区域联合执法两种。在跨部门联合执法中，要彻底改变我国环境执法中存在的“统一监管难实现，分工负责难协调”的状况。为此，首先要通过立法对各有关环境执法主体的职责和关系进行统一规范，理顺环境警察与国土、矿产、农业、林业、建设、水利等部门之间的职能关系;其次，要明确相关部门不作为、乱作为的法律责任，还要明确部门之间联合执法的程序、时限、责任等，用法律的形式来协调各相关部门，使环境联合执法制度化和规范化，切实形成部门间环境执法的合力，建立起环境执法的长效机制并发挥其整体效应［3］。由于环境事件时常会波及较广的范围，当其跨越行政区划的范围时，单靠某一特定行政区域内的执法力量是不足以应对的，这时跨区域、跨流域的联合执法就显得尤为重要。因此，在构建跨部门联合执法机制的同时，要构建跨流域、跨区域“环境同治”的联合执法机制，以便有效解决共同的环境问题。

(五)监督与奖惩制度

环境警察执法协调的监督制度包括内部监督、层级监督和外部监督。在内部监督上，应按照科学性、分工性和协调性的要求对现有的环境执法主体及其职责进行全面的清理，明确赋予环境警察对环境执法协调工作的监督权及相应的监督手段，增强环境警察执法协调工作的透明度，提高执法协调工作的效率和社会信誉;在层级监督方面，上级主管部门要对相应下级部门的执法协调工作进行监督，发现问题及时纠正;在外部监督上，包括人大常委会对环境警察执法协调工作的法律监督，司法机关对环境执法协调工作的司法监督以及公众参与的社会监督。监督制度的作用在于及早发现执法协调工作中的问题，及早采取有效的防范措施，也有利于阻却地方及部门保护主义对环境警察执法工作的干预。

奖惩制度，也就是对积极参与环境警察执法协调工作和取得显著成效的单位及个人要予以奖励，对协调工作消极应对、不遵守相关协调制度的单位和个人，要由相关部门责令改正并通报批评，对相关责任人予以行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

总之，环境保护是一项系统的社会工程，涉及众多的领域和方面，环境执法需要广泛联合各方力量予以配合，因此必须树立环境执法大协作的观念。而环境警察无疑将是我国环境执法领域的一支生力军，是解决我国环境执法诸多顽疾的一剂良方。探索顺畅的环境警察执法协调机制，对于充分发挥环境警察的刚性执法作用乃至最终在我国全面建立环境警察制度都具有重要的理论及实践意义。

［1］全永波，胡进考.论我国海洋区域管理模式下的政府协调机制构建［J］.中国海洋大学学报(社会科学版)，2010，(6):17.

［2］沈健，吴玉萍.污染防治的环境行政执法机制研究［J］.石河子大学学报(哲学社会科学版)，2007，(1):84.

［3］李冬梅，郭潞等.山西环境执法机制创新研究［J］.山西大学学报(哲学社会科学版)，2009，(7):112.