海事执法协查相关问题研究

梁 泓 董健华

（上海海事局，上海 200080）

0 引 言

根据《海事执法协查管理规定》（海政法〔2017〕187号）的定义，海事协查是指海事管理机构在海事执法调查中，要求其他不相隶属的海事管理机构予以协助配合，或予以非海事管理机构协助配合的执法方式。海事协查制度适应海上执法的特点，为跨辖区、跨水域、跨机构的海上安全监管提供了便捷高效的执法模式，但是在实践中却存在协查案件办结困难、办结率较低的问题。2017 年1 月至2022 年4月，全国海事管理机构共发布协查案件2.1 万余起，已办结案1.3 万余起，办结率约为61%；上海海事局及各分支局共发布协查案件6 000 余起，已办结案4 000 余起，办结率约为71%。部分协查案件长期积压，随着船舶买卖、过户、拆解，以及船员离船、解职、转行等，办结难度越来越大。尤其是《海事行政处罚实施细则》（海政法〔2021〕265 号）于2022 年1 月1 日起施行后，要求海事违法行为应当自发现之日起七个工作日内立案，自立案之日起九十日内作出行政处罚决定，如因特殊需要，经批准可以延长办案期三十日，这就要求协查案件也必须在规定期限内办理完毕。本文以上海海事局为例，通过整理近年来的协查案件，分析总结海事执法协查存在的问题及原因，思考优化对策，希望能减少协查案件数量的增长并提高协查案件的办结效率，提升海事管理机构的海上执法能力和船舶管理水平，实现公正、科学、高效的海上交通安全监管。

1 协查的原因

1.1 违法船舶阻碍执法

在上海海事局发布的协查案件中，超过90%是由于违法船舶和人员擅自逃逸、抗拒执法，阻碍执法人员调查取证或者拒绝接受行政处罚。对于一般违法行为，执法人员通常不会强行拦截在航船舶进行检查，主要原因有三点：一是《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第九十条规定，“除法律、行政法规另有规定或者不立即实施监督检查可能造成严重后果外，不得拦截正在航行中的船舶进行检查”；二是为了降低违法船舶和执法船艇的安全风险；三是海事执法人员不属于警察序列，不具有“限制公民人身自由”的行政强制权，即使成功拦截违法船舶，如果船上人员拒不配合甚至暴力抗法，海事执法人员无法与之进行对抗。基于以上考虑，海事管理机构一般采用发布协查的方式，委托相关海事管理机构发现该船后责令其接受调查处理。

1.2 执法取证标准较高

由于海上交通违法行为处罚数额较大，所以海事管理机构对取证标准要求较高。不仅要收集能够充分证明违法事实的客观证据，还要现场收集船舶相关证书、违法船员适认证书及服务簿、管理公司相关证书等材料的原件或者复印件、影印件，以及通过制作询问笔录或者由当事人提供陈述材料的方式供述违法事实。如果违法船舶和船员擅自逃逸、抗拒执法，执法人员将难以按照以上标准采集证据，从而采用协查的方式委托相关海事管理机构发现该船后责令其处理违法事宜。

2 协查存在的问题

2.1 信息流通不畅

船舶被列入协查名单后，可以在海事管理机构内网中进行查询，但是由于执法人员在海上执法过程中无法使用内网，因而也就不能及时识别协查船舶，从而失去了查获协查船舶的主动性。协查船舶在政务中心办理业务时，系统不会自动弹出该船舶的协查信息，必须在协查数据系统中进行查询才可获取相关信息。全国海事管理机构未办结的协查案件数量巨大并且时有更新，执法人员无法单凭记忆辨认船舶是否为协查船舶，也很难做到在业务繁忙时查询所有办理业务的船舶是否为协查船舶。协查信息未能整合共享，增加了查获协查船舶的难度。

2.2 协查手段不足

协查船舶进港后，执法人员在查验船舶的安全风险等级时比较容易发现其协查信息，继而责令该船在协查案件办结前不得离港。这是查获协查船舶的主要手段，但如果协查船舶不停靠正规港口，进港前将货物提前过驳，则无法通过这种方式将其查获。由于这种方式比较依赖执法人员的主动作为，如果执法人员没有发现其协查信息，或者发现之后消极对待，并没有禁止其离港，则将严重影响协查案件的办结。

2.3 内河船舶协查困难

2017 年1 月至2022 年4 月，上海海事局的协查案件中，内河船舶超过核定航区涉海运输的案件数量为300 起，已办结1 百余起，办结率约为50%，远低于相同时期协查案件的平均办结率71%。由于内河船舶所属的船籍港海事管理机构一般为地方海事管理机构，上海海事局为交通运输部直属海事管理机构，双方在机构隶属、管理体制、水域划分等方面存在一定差异，协查机制不畅。另外内河船舶管理水平相较于海船普遍略低，部分内河船舶不按规定标明或遮挡船名、船舶识别号、船籍港，或者标注虚假的船名、船舶识别号、船籍港。在不配合执法的情况下，执法人员难以确认真实的船舶信息，即便是根据船体上的船名和船体外观特征将其列为协查对象，最终将其查获的难度仍然较大。

2.4 部分船舶心存侥幸

《海事行政处罚实施细则》中未明确协查船舶被查获后的处罚标准，由于协查船舶是在调查取证阶段抗拒执法、强行逃逸，执法人员对违法事实及违法行为责任人所采集的证据不足，不能及时立案。当其再次被查获后，海事管理机构仍然以正常程序开展立案调查，处罚裁量按照一般标准执行，因此其抗拒执法、强行逃逸的行为未能得到相应惩罚。较低的违法成本使部分船舶滋生侥幸心理，故意逃避处罚，增加了海事执法的难度，也严重影响了执法的公平和公正。

3 优化对策

3.1 保障强制措施实施

《海上交通安全法》第九十一条规定，船舶不适航、船员未持证，或者存在其他严重危害海上交通安全、污染海洋环境的隐患的行为，海事管理机构有权要求其“禁止进出港，暂扣证书、文书或者责令停航、改航、驶往指定地点或者停止作业”，对超载船舶可以依法强制减载。《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规〔2012〕499 号）第十五条规定，“造成或者可能造成违法行为证据灭失的，海事管理机构可以当场实施海事行政强制措施”。法律的尊严在于执行，相关法律文件赋予了海事管理机构行政强制权力，但是由于海事行政强制措施的实施受到海上环境、执法装备、人员素质等诸多因素的影响，需要充分研究、敢于尝试，积极探索行政强制措施在海上执法过程中实际运用的方式方法，减少违法船舶和船员擅自逃逸、抗拒执法现象的发生。

3.2 简化取证标准

海事管理机构执法人员在查处违法行为时所采集的船舶相关证书，主要用于验证船舶身份和船舶数据信息，所采集的船员适认证书及服务簿主要用于证明船员适任资格和在船资历。事实上通过国籍证书、检验证书或营运证都可以证明船舶身份，通过船员身份证、适认证书、服务簿或者海员证都可以证明船员身份，只要分别采集到一种证书能够证明船舶身份和船员身份，其余相关信息都可以在海事管理机构数据系统内查询，不必将所有材料都现场采集。只采集必要的证据，简化执法取证标准，避免为了不必要的取证而去协查船舶，同时也能提高执法效率，减轻执法人员和违法行为责任人的负担。

3.3 整合数据资源

海事管理机构办公业务系统较多，不同的工作需要使用不同的系统，各系统数据信息资源需要进一步整合，数据库中的船舶、船员相关信息需要定期核查、及时更新。同时应争取与船舶检验机构和地方海事管理机构的数据信息资源实现共享，协查信息同步至各系统平台，当协查船舶在任何一家机构办理相关业务时，均会由于其协查信息的存在而中止相关业务的办理。避免部分船舶虽然在直属海事管理机构被列入协查名单，但是在地方海事管理机构和船舶检验机构仍然通过了年度审验、换发证书、登记买卖，甚至个别协查船舶故意通过变更船名、所有人、经营人的方式，逃避其他海事管理机构的查处[1]。

3.4 协查案件异地处理

鉴于协查案件逐年增多和积压，可以考虑探索协查案件的异地处理模式。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”，但是异地处理协查案件与其管辖权并无冲突。参考《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第157 号）第五条，对于交通技术监控设备记录的违法行为，违法行为人可以在任意地公安机关交通管理部门处理。作为海上交通安全主管机关，海事管理机构可以探索将部分类型的协查案件，交由查获协查船舶的海事管理机构协助调查违法事实、代为送达法律文书、代为履行处罚告知程序，办结协查案件。案件办结后，协查自动解除，将此列入办结协查案件的海事管理机构的工作考核，提高查处协查船舶、办结协查案件的积极性，最大限度提高协查船舶的查获率和案件办结率，也为违法行为责任人异地处理违法案件提供便利。

3.5 协调联动地方海事

地方海事管理机构在水上交通安全监管中担负着不可替代的重要职责，但是由于地方海事管理机构与直属海事管理机构在机构隶属、管理体制、水域划分上存在差异，尚未实现高效协作。需要进一步完善协作机制，共同做好船舶管理，加大对辖区水域内协查船舶的查处力度。同时各海事管理机构应加强对本港船舶、船舶公司的管理，规范船舶名称等标识信息，对“三无”船舶、船名标识不清、篡改船名的违法行为严厉打击，严禁其在通航水域航行[2]，避免由于无法识别船舶名称、船舶识别号、船籍港而使违法船舶逃逸，增加协查难度。

3.6 加强守法宣传

新的《海上交通安全法》已于2021 年9 月1 日起施行，与旧法相比，违法行为的处罚金额大幅增长，更多种类的违法行为将可能面临暂扣、吊销适认证书，违法成本较大。海事管理机构需要做好普法宣传，加强海上交通安全的宣传教育，提高船舶公司及船员的海上交通安全意识和法律意识，严格遵守海上交通规则，增强守法观念，维护自身合法权益。

4 结 语

海事执法协查是海事管理机构跨辖区、跨水域、跨机构打击海上交通违法和加强船舶管理的重要方式，需要积极思考如何减少协查案件数量的增长并提高协查案件的办结效率，进一步提高海事管理机构的海上执法能力和船舶管理水平。只有顺应形势变化，突破固定思维，大胆自我革新，才能满足新时代海上交通安全监管的需要，切实履行法律赋予的职责使命。