试析我国农村集体土地所有权的性质

叶国坚

（广东省博罗中等专业学校，广东 惠州 516100）

试析我国农村集体土地所有权的性质

叶国坚

（广东省博罗中等专业学校，广东 惠州 516100）

本文试从农村集体土地“所有”的性质以及“归谁”所有两个方面，分析我国农村集体土地所有权的性质，揭示当前农村征地拆迁补偿、出嫁女土地权益保障等方面问题的症结。

农村集体；土地；所有权；性质；价值

我国土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制两种所有制形式。对于农村集体土地，宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法第五十九条进一步明确了农村集体土地的性质：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。

然而，为什么农民集体所有的土地可以被政府低价征收、超高价出让而挣取巨额差价？为什么当前农村因征地拆迁引发恶性事件频发？为什么出嫁女土地权益问题长期得不到纠正？这一系列问题产生源于我国农村集体土地制度的不合理性，一方面农村集体对土地并不是真正的“所有”，另一方面农村集体土地实质“归谁”所有仍然界定得不够清晰。立法者和各级政府应当认真审视问题，纠正我国农村集体土地所有制度存在问题，以让农村持续发展、社会长久稳定。

一、我国农村集体土地所有权是不完整的

我国农村集体土地所有权与国有土地所有权有很大差异，从所有权的权能特点和所有权的特征来看，甚至缺乏一般财产所有权应有的特征。我国农村集体土地的所有权是不完整的。

1.剥夺了集体土地所有权人对土地的完全处分权。从物权的角度看，财产所有权包括占有、使用、收益和处分的权利。处分权是所有权内容的核心，是所有权的最基本的权能。然而，我国农村集体行使集体土地处分权却受到了严格的限制。宪法第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”因此，集体非农建设用地依法不能进入市场流转，国有土地使用权在土地市场实现了垄断。各级政府则可以凭借其在土地市场的垄断地位以及行政征用的权力，攫取农民巨额的财富。

2.农村集体土地被国家征收后农村集体永久丧失所有权。国家限制农用地在建筑方面设置地上权，非农村集体本身使用农村集体土地建设，一定要转化为国有土地才可以使用，使得农用地的所有权和使用权同时被征收，不能像国有土地那样所有权和使用权可以分开行使。农村集体土地被国家征收后，所有权被国家永久占有，使用权则被国家转让给他人占有。同时，按当前国家土地政策，农村集体土地所有权只能向国有土地所有权单向流动，国家缺乏国有土地转化为农村集体土地的机制。即使原为农村集体土地的国有土地的使用权出让70年、50年或者40年后，所有权仍属国家所有。因此，农民的土地越来越少，甚至被政府全部征完，农民后续生活及其子孙生存繁衍失去了的保障，农村传统文明传承的载体也受到了严重的影响。

3.被征用农村集体土地的价值得不到应有体现。农村集体土地不但不能直接进入市场流转，而且被征收的价格也被严重压低。《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按被征土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”实践中，即使两幅地相邻，国有土地一般按接近市场价征收，而农用地只能主要以耕作收益计算补偿。这样的规定显示是十分不合理的。首先，主要以耕作收益计算补偿反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失，农地补偿构成及其标准无法体现可见的农地的功能特性。农民丧失土地以后，土地的社会保障作用不再存在，只能另外谋生，生产和生活成本大大增加，现有的补偿不足以应对未来的生活需要。其次，农用地在转为国有土地后，农民分享不到土地增值收益。农用地被转为国有建设用地后出让，往往产生巨大的级差收益，尽管这个级差收益是土地所有权的收益，是农民应该得到合理的部分，但农村集体和农民却沾不了边，被排除在参与增值收益分配之外。1997年至2006年，全国耕地净减少面积合计达12850.5万亩，其中2006年全国共出让土地面积348.75万亩，出让价款 7676.89亿元，这几乎全部成为地方政府的预算外收入，而农村集体和农民所得补偿一般仅为出让价格的1/10，甚至更低。据有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，自改革开放以来，全国地方政府通过征地中的价格“剪刀差”，从农民身上拿走了大约2万亿元。再次，农村集体不能分享使用土地生产经营而产生的价值。国家征收出让农村集体土地后，不仅占有了原属农民的土地所有权，而且还可以向使用土地的企业收取各种税费，与企业分享使用土地产生的价值。目前，一些地方政府为了招商引资，不惜以低地价甚至以“零地价”出让建设用地，看中的正是所谓可以增值税源，预计可以通过税收等形式弥补出让地收益损失。正是如此，失地农民为了生存，只能入城或在其原有土地上兴建的工厂打工，从土地的“主人”，沦为其原有土地的“仆人”。

二、我国农村集体土地所有权的主体是不清晰的

我国《宪法》对农村集体土地所有者权利的具体行使并未作出规定。但相关法律作了进一步明细。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第六十条规定，由村委会或农村经济组织行使农村集体土地所有权。表面上，我国法律对农村集体土地所有权的主体作出了清晰的界定，但实际上，无论法律规定本身，当前地方政府的认识，还是在实践中，都存在混乱的地方。要弄清楚农村土地集体所有权归“谁”问题，首先我们要厘清如下几个问题：

1.享有农村土地所有权的行使权是否等于享有所有权。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。《物权法》第六十条规定，由村委会或农村经济组织行使农村集体土地所有权。但笔者认为，这不能等同于将集体土地的所有权同时赋予了村委会或农村集体经济组织。集体土地所有权的行使当然需要一个具体的组织来实施，这就正如国有土地所有权法律规定由国务院代表国家行使，不能据此认为国有土地的所有权就属于国务院。因此农村集体土地所有权由村委会或农村集体经济组织来行使，不等于村委会或农村集体经济组织就享有所有权。但事实上，在执行过程中，村委会或同一套人马的集体经济组织俨然就是集体土地的所有者，土地的承包、出让往往是村委会几个干部甚至是个别人说了算，广大农民的利益受到严重侵害。

2.《宪法》规定的“集体所有”与《物权法》规定的“集体成员集体所有”的差异。首先，二者在概念上不是同一个层面的。宪法上“集体所有”实际上是从所有制角度来界定土地所有权，与全民所有的概念是相对应的，而“集体成员集体所有”不是与全民所有相对应的概念。其次，二者的内涵不相同。宪法上的“集体所有”具有日尔曼法“总有”的特征。日尔曼法的总有，系指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态。“集体成员集体所有”这个概念，我们可从两个方面来理解:一是集体成员是集体的组成人员，是一个个成员的集合体，《物权法》将农村集体土地的所有权从集体所有扩展为集体成员所有，意在突出集体成员的所有权；二是集体成员享有土地所有权的形式不是按份共有，而是集体所有，有类似共同共有的特征。所谓共同共有，是指所谓共同共有是指两个以上的人，对全部共有财产不分份额地享有平等的所有权。《物权法》将农村集体土地赋予物化的特征，为农村集体土地推行股份制，最终使农村集体土地所有权在不改变土地性质的前提下流转出集体成员之外提供了可能。

3.《物权法》规定的是“农村集体成员”集体所有，而非“农村集体经济组织成员”集体所有。我们不能简单地认为，农村集体土地所有权由农村集体经济组织或村委会行使，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，就认为是“农村集体经济组织成员”集体所有，而将不是集体经济组织成员的其他农村集体成员排除在外。集体经济组织成员是户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民。事实上，并不是每个村都设立有农村集体经济组织。中共中央《关于1984年农村工作的通知》（中发[1984]1号）指出：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式”。到1994年底，全国农村已设置社区性农业集体经济组织218万个，其中以原生产大队为单位设置的有67万个（涉及原生产队370万个）；以原生产队为单位设置的有151万个。两者合计涉及原生产队521万个，占统计队（或村民小组）数534万个的97.6%。也就是说，并非所有农村集体都建立有农村集体经济组织，并不是每个村都有农村集体经济组织成员，所以法律没有规定农村集体土地为“农村集体经济组织成员集体所有”。此外，农村集体成员的范围要大于农村集体经济组织成员，在一个农村集体里面，即使设置了集体经济组织，因兵役、升学等原因而没有集体经济组织成员身份的其他人员，理应也是农村集体成员，享有农村集体土地所有权。

4.当前农村集体经济组织成员的身份认定依据混乱。实践中，由于享有农村集体土地所有权的“农村集体成员”往往被认为就是“农村集体经济组织成员”，所以认定集体经济组织成员身份就成了关键。然而，当前法律对集体经济组织成员身份的认定规定不够明确，但是“户口论”、“ 从夫居制度”似乎成了主流，特别是户口甚至成了一些地方政府和法院认定集体经济组织成员身份的主要依据。按理说，集体经济组织成员是户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民。但是，随着国我经济的日益发展，人口流动频繁，城乡二元户籍制度的改革，出现了大量长期在外地居住、依靠外地提供就业机会的农民工、企业白领甚至是企业家，如果按这个标准，以目前的社会状况，恐怕相当多人要丧失农村集体经济组织成员身份。然而，事实上许多地方认定集体经济组织成员身份并不按这个。一些人，户口在原籍，也分有土地，但是长期不居住在行政村内，并且不依赖集体土地生存，由于长期在外对村集体也没有履行什么义务，然而实践中并没有剥夺他们集体经济组织成员的身份和权利。另一些人，他们同样长期也长期在外地居住、生活、工作，不同的只是他们的户口迁离了原籍，但实践中他们集体经济组织成员身份和权利往往被剥夺。再有一些人，他们户籍在村内、居住在村内，但早已不依赖土地生活，而从事第二、第三产业，其中有些人生活要比居住在城市的原籍居民更富裕，但他们仍享有集体经济组织成员身份。一些出嫁女不论户口是否仍在本村，是否履行村民义务，她们享有集体经济组织收益分配及村民待遇的权利一律剥夺，《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》等的规定在乡规民约面前竟然成了一纸空文！显然，当前农村集体经济组织成员的身份认定依据，既不符合现有法律的规定，也不同于封建社会传统宗法制度的规定。这个混乱的状况，必须及时改正，以适应社会发展的需要以及农村土地血缘性和地缘性本质特征的要求。

三、结论

当前我国农村集体土地所有权制度，是在以牺牲农村、农业和农民的利益为代价，以农村哺育城市、以农业哺育工业的基础上的建立，是计划经济时代的产物，随着我国市场经济的日益发展，农民生产生活方式的转变，户籍制度的不断改革，农民生存的需要和维权意识的觉醒，现有的农村集体土地所有权制度已远远不能适应时代发展的要求，国家应当及时作出调整，以最大限度地保障广大农民及其子孙后代的根本利益。

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