十六大以来中国共产党反腐倡廉建设的经验与启示*

李平贵

（湖南工业大学 思政部，湖南 株洲 412000）

党的十六大以来，我国经济与社会发展进入“黄金机遇期”和“矛盾凸现期”。如何规避体制转换、结构调整、社会变革给反腐倡廉建设带来消极影响，以胡锦涛为总书记的党中央，以科学发展观为统领，站在推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设伟大工程的高度，紧紧围绕提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大历史性课题，深入探索社会主义市场经济条件下反腐倡廉建设的基本规律，构建了具有中国特色的惩治和预防腐败战略体系与理论框架，取得了反腐倡廉建设工作的实质性成效，积累了丰富的经验。

一、把反腐倡廉建设提升至关系人心向背和党的生死存亡及党必须抓好的重大政治任务之高度来认识

对腐败危害性和反腐倡廉重要性的清醒认识是制定反腐廉政举措，取得反腐倡廉建设实质性成效的思想前提。十六大以来，党中央一直坚持把反腐倡廉作为关系中国特色社会主义事业兴衰成败、党的生死存亡和国家长治久安的重大政治任务来抓。胡锦涛在十六大报告指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”［1］这种思想认识在十七大又得到进一步深化：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须抓好的重大政治任务。”［2］

针对新时期以来腐败的多变性和隐蔽性，十七大号召全党切实改进党的作风、着力加强反腐倡廉建设，要求充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列为党的建设的重要组成部分。

把反腐倡廉建设提升至关系人心向背和党的生死存亡及党必须抓好的重大政治任务之高度来看待，表明了党对新时期反腐倡廉建设对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位、推进社会主义现代化事业极端重要性和保障作用的深刻认识与价值定位。

二、反腐倡廉建设既要充分发挥中国共产党的领导核心作用，又要培育和发展公民社会、重视发挥公民社会的民主监督作用

我国是中国共产党领导的社会主义国家，与世界上其他国家开展廉政建设最大的不同在于我国的反腐倡廉建设工作是在中国共产党的领导下进行的。中国共产党是反腐倡廉建设的主体。胡锦涛同志反复强调，坚持党的领导，是加强反腐倡廉建设的根本政治保证。各级党委是反腐倡廉建设的责任主体，要坚持党要管党、从严治党，担负起全面领导反腐倡廉建设的政治责任，以更加坚决的态度、更加有力的措施推进反腐倡廉建设，以更加扎实的工作、更加明显的成效取信于广大干部群众。中国共产党成立以来的历史亦表明，她在反腐败斗争和廉政建设中的地位和决心从未动摇过。

强调党在反腐倡廉建设中的领导作用，并不否定其他社会力量参与反腐败斗争的积极作用。近年来，党所形成并逐步健全完善的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠人民群众支持参与”的反腐败领导体制和工作机制，就表明了中国共产党的防腐治腐思路从单一依靠党和政府治理腐败到在党的领导下多主体协作共治的转变。这一思路的变化是适应我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制变迁之需要的。在传统计划经济时代，国家与社会的关系在中国社会发展中的表现主要是国家对社会的全面渗透和干预，“国家与社会同构”使得社会发展呈现一种“自上而下”的管理模式。社会主义市场经济体制建立后，由于现代社会价值观的多元和人们利益需求的多样，社会结构和功能也趋向多元化，公民的参政议政意识和能力不断增强，随着“国家与社会同构”向“国家与社会分离”的转型，社会发展中出现了“自下而上”的推动力量。这些来自传统的公共部门之外的新的社会力量，在反腐倡廉建设中开始发挥越来越重要的作用。

公民社会就是这样一种新的社会力量。培育和发展公民社会，发挥公民社会对党和政府的民主监督，既是防止党和政府凌驾于社会之上而享有不受监督特权的基本途径，也是推进反腐倡廉建设应该努力的方向。党的十七大报告在社会建设部分中提出要完善社会管理，推进社会体制改革，重视社会组织建设和管理，这对于发展壮大公民社会并更好地发挥其在反腐倡廉建设中的作用具有重要意义。

实践证明，解决腐败问题虽然难度很大，但只要领导重视，依靠群众，从上而下同心协力去抓，就能够逐步把腐败现象减少到最低程度。

三、加强中国特色廉政文化建设是全面推进反腐倡廉建设深入发展的文化保障

从文化的导向意义上说，加强廉政文化建设是从源头上防腐惩贪的重要举措和基础性工程。十六大以来，随着反腐倡廉建设工作力度的不断加大，党中央提出通过大力加强中国特色廉政文化建设的举措，从文化的高度和层面推进党风廉政建设和反腐败斗争。胡锦涛在中纪委十六届五次会议上明确指出：把廉政文化建设作为建设社会主义先进文化的重要内容，进一步完善反腐倡廉教育的工作机制，形成反腐倡廉的整体合力。2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》则进一步肯定了廉政文化建设的重要性，要求“大力加强廉政文化建设，积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村。”通过开展廉政文化的创建活动，“增强全社会的反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。”2007年，党的十七大第一次把“廉政文化”概念写进政治报告中，并强调“坚持深化改革和创新体制，加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”，把廉政文化建设提升至机制、制度和体系建立的层面，为中国特色廉政文化建设提供了新的理论指导。

为深入贯彻落实党的十七大精神，扎实推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，在全社会营造以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，促进领导干部廉洁从政，2009年12月29日，中纪委专门印发了《关于加强廉政文化建设的意见》，这是我国第一个针对廉政文化建设的文件。文件不仅强调了廉政文化建设的必要性：“加强廉政文化建设是全党全社会的共同责任，是一项长期的战略任务。”而且规定了廉政文化建设的组织领导及推进举措：“各级党委和政府对加强廉政文化建设负有重要领导责任。要把廉政文化建设纳入经济社会发展的总体规划，融入党的宣传工作和社会主义精神文明建设的总体部署，寓于惩治和预防腐败体系建设的各个环节，切实加强组织领导。科学制定廉政文化建设发展规划，及时了解廉政文化建设工作情况，认真研究解决重大问题，建立健全廉政文化建设联席会议制度等领导协调机制，统筹推进廉政文化建设”。

从廉政文化建设的视角来推进反腐倡廉建设工作，是对我们党历史上依靠运动和权力反腐、制度反腐理念的思维超越，体现了十六大以来党对反腐倡廉建设工作内在规律的把握日益准确和深刻，廉政文化的建设在思维方式和建设路径的选择上也日益呈现出更加鲜明的中国特色。反腐倡廉大宣教、以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动和十七大以来的在全党开展的深入学习实践科学发展观活动等，实质上就是一系列的廉政文化建设活动，是面向全党全社会的反腐倡廉建设的实践经验。

四、在全社会大力开展反腐倡廉教育，形成反腐倡廉建设“大宣教”的工作格局

思想道德教育始终是防腐治腐的有力武器。惩治和预防腐败固然需要建立和健全一套完整的人人都必须遵守的制度体系，但人们的廉洁意识和廉政道德观念之养成亦十分重要。十六大以来，中国共产党十分重视反腐倡廉教育工作。2002年11月，中纪委提出要把党风廉政建设的宣传教育纳入全党宣传教育的总体部署，完善宣传教育制度，健全工作机制，改进工作方法。2004年1月，胡锦涛在第十六届中央纪律检查委员会第三次全会上的讲话中强调：“思想道德教育是一项社会系统工程，需要各方面大力协调配合。纪检监察、组织人事和宣传思想等部门要做好经常性的反腐倡廉教育工作，广播、电视、报刊和互联网等大众媒体要努力营造反腐倡廉的舆论氛围，理论政策研究部门要加强反腐倡廉理论的研究和宣传，党校、行政学院的教学培训要充实反腐倡廉教育的内容。总之，要采取综合措施，努力形成反腐倡廉教育的强大合力，推动反腐倡廉教育工作的深入开展。”2005年1月，中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出要完善反腐倡廉宣传教育工作格局，形成反腐倡廉教育的强大合力，并且对于教育对象、教育重点、教育主题、教育内容等作了明确规定。至此，一个以“教育第一，防范为主，加强监督”为特征的反腐倡廉建设“大宣教”的工作格局得以形成。“大宣教”工作格局对于反腐倡廉建设具有明显的时空效应，“从空间上看，反腐倡廉‘大宣教’坚持‘横到边’，拓展到各地区、各部门，延伸到学校、社区、企业、农村和家庭；‘纵到底’，上到党员领导干部，下至普通群众，都成为宣传教育的对象。从时间上看，反腐倡廉‘大宣教’坚持常抓不懈，做到长流水、不断线，进一步增强了广大党员干部特别是领导干部廉洁从政的自觉性。”［3］

值得一提的是，在形成反腐倡廉建设“大宣教”工作格局后，中国共产党进一步扩大教育宣传的范围，把大中小学生也作为反腐倡廉教育的重要对象，在大中小学开展廉洁教育，使反腐败关口前移。

五、注重制度建设，不断推进反腐倡廉制度的创新和提高反腐倡廉制度建设的科学化水平

十六大以来，党在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，不断推进反腐倡廉制度的创新和提高反腐倡廉制度建设的科学化水平。

首先，夯实制度防腐治腐的理念。党的十六大提出要“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。十六届三中全会强调要“加强廉政法制建设”，并第一次提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。十六届四中全会进一步提出“加强廉政法制建设，真正形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政”要求。十六届六中全会再次强调“以正确行使权力为重点，用改革的方法推进反腐倡廉制度建设，拓展从源头上防止腐败的工作领域，形成群众支持和参与的反腐倡廉的有效机制，健全防范腐败的体制机制”。

其次，强化党风廉政建设责任制的贯彻落实。每年反腐倡廉工作任务确定后，中央纪委都按照党风廉政建设责任制的要求，提出分工意见，明确相关部门的责任，提出具体要求。各级党政部门亦将反腐倡廉与各自的业务工作紧密结合起来，把落实党风廉政建设责任制规定作为重要任务，制定了具体的实施细则或办法，层层分解任务，加强监督检查，并重点抓责任追究规定的落实。党风廉政建设责任制的推行，使各级党政机关和领导干部抓党风廉政建设的责任意识有所增强，为形成全党动手、党政齐抓共管、部门各负其责、整体推进反腐败斗争的局面，提供了制度保证。

第三，构建规范权力正确行使的法律与规章制度体系。十六大以来的近十年是我们党历史上制度防腐治腐举措不断完善和创新的重要时期，也是党通过制度和法律法规取得反腐败成效的十年。近十年的制度改革和建设既包括宏观的制度安排，如《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》等，也包括某一领域具体的制度设计，比如《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》等；既包括以《党章》为核心的党内法规制度体系建设，比如修改党章，把“三个代表”重要思想写进《党章》，在《党章》中明确提出“坚持党要管党、从严治党，发扬党的优良传统和作风，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”、“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”，颁布《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等，也包括以《宪法》为核心的国家法律体系建设，比如修改宪法，新增“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”等，形成了“腐败所得的非法财产不受法律保护，搞腐败侵犯公民合法的人身权利、民主权利和财产权利”法制观，颁布《行政许可法》、《公务员法》等，从而完善了反腐败根本准则。

六、新时期的反腐倡廉建设既要坚持走中国特色社会主义的道路，又要注重加强国际的合作与交流

十六大以来，党中央根据腐败呈现出的“手段隐蔽化、形式多样化、年龄低龄化、职务高层化、人员集团化”特点，不断探索符合中国情况的反腐倡廉建设道路，2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。《纲要》提出了“到二0一0年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”［4］的主要目标。为实现这一目标，党的十七大提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”［2］的反腐倡廉新思路。2010年12月29日，国务院新闻办公室发布的《中国的反腐败和廉政建设》把这一思路概括为中国特色的反腐倡廉道路。这条道路这表明我国的反腐败战略发生重大调整和转变，即从传统教育和惩治为主的遏制战略转移到以教育、制度和监督“三位一体”的惩治和预防相结合战略。

随着中国与世界各国的交往日益密切与频繁，交往领域不断宽广与深入，中国的反腐倡廉建设不能回避国际视线，而应该以一种开放的姿态融入世界大潮，与世界的反腐败斗争接轨，与世界同步。中国的反腐倡廉建设只有和世界各国更好地交流合作，才能推动反腐败斗争和廉政工作的进一步开展。十六大以来，中国共产党就反腐倡廉建设加强与国际的合作、交流方面迈出了关键性的步伐。2003年9月和12月，我国政府分别签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐公约》。同时，中国先后与20多个国家签订了双边引渡条约。2005年4月，中国还正式加入了亚洲开发银行——经合组织“亚太地区反腐败行动计划”。这些措施标志着在经济全球化和腐败全球化的新形势下，我国反腐倡廉建设在加强国际合作方面取得了突破性进展，实现了从封闭性反腐败到开放性反腐败、从国内反腐败走向国际反腐败的重要转变。在腐败犯罪国际化、高科技化、网络化的背景下，加强国际合作对于中国共产党反腐倡廉建设具有重要意义。

［1］十六大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2002.49.

［2］十七大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2007.53.

［3］窦笑民，王良启主编.中国共产党反腐倡廉历程［M］.郑州：郑州大学出版社，2006.310.

［4］中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编［M］.北京：中央文献出版社，2006.537.