加强政府管理，构建户外探险活动安全管理机制*

黄恬恬，王 斌

(华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079)

加强政府管理，构建户外探险活动安全管理机制*

黄恬恬，王 斌

(华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079)

户外探险作为具有悠久历史的体育运动，具有很强的发展势头，但由于发展速度过快、机制不健全、参与者素质参差不齐等因素，探险事故时有发生。本文以2011年10月的“四姑娘山事件”为起点，从政府角度探讨如何构建户外探险运动的安全管理机制。

四姑娘山;户外探险活动;安全管理机制

2011年9月30日，由上海、浙江、广东、湖北等地9名户外探险运动爱好者(俗称“驴友”)、4名背夫和1名向导组成的队伍，进入四川阿坝州四姑娘山景区海子沟从事户外探险活动，13天未能与外界联系，当地派出多支搜救队进行营救。12日上午8时50分，搜救队发现了14名自四姑娘山向卧龙方向穿越的驴友，并护送这支队伍安全下山。此事件引起了社会的广泛关注，关于户外探险活动的一系列问题，诸如管理法律法规不全面、紧急救援体系不健全、管理者与户外探险者之间缺乏良好合作机制等，已成为今后亟待解决的问题。

户外探险是指人们在离开居住地到户外自然环境中，为追求冒险经历、自我挑战、自我实现的动机而进行的具有危险性或冒险性的一切探索活动的总称，这种探险体验的结果受活动参与者、活动组织者、活动装备等因素的影响很大。户外探险具有挑战性、刺激性、多样性，一方面可以缓解长期居住在都市生活中人们的疲劳和压力，放松其心情，带动与户外探险相关的第三产业发展，拉动内需。但是另外一方面，其过程中人为过失的因素或不可抗力的因素，都可能会对户外探险活动参与者的生命安全造成威胁，在救援过程中造成社会资源浪费以及对旅游地声誉造成一定不良影响。

我国的户外探险活动发展尚处于初步发展阶段，目前户外探险活动组织主要包括旅行社、俱乐部、个人3种，这些组织也多以民间组织为主，缺乏必要的政府监管。旅行社管理较为正规，但其提供的活动种类较为单一、挑战性不足，无法满足大多数户外探险爱好者的需求，因此参与者不多;户外探险俱乐部设备齐全、培训专业、价格合理，受到众多户外探险爱好者的青睐，但目前户外探险旅游俱乐部在我国分布不均衡，多集中在北京、上海、广州等大型城市以及旅游资源地，这就使其他地域的爱好者无法参与其中 ;个人组织方面，由于其组织灵活、费用低廉，因此是大多数户外探险者的首选。他们往往借助网络进行组织，参与者可以通过论坛回帖、聊天工具、上QQ或发手机短信、打电话等形式报名，但由于缺乏专业设备和知识，这一群体往往是安全事故多发的群体，再加上旅游服务等配套设施及安全保障体系尚不健全，户外探险的安全隐患很大。这就需要政府做好管理者、服务者与监督者的角色，营造和谐的户外探险活动环境，构建完善的户外探险活动安全防范机制，将户外探险活动的风险和危害降到最低化。

一、完善相应法律法规，使户外探险活动各环节有法可依

户外探险活动牵涉面较宽，涉及民政、体育、工商、旅游、交通等，不是一个部门的事，以至于谁来牵头管理、如何规范目前并不明确。国家也没有针对户外探险活动的专门法律法规，目前一些法规，比如，《风景名胜区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《国内登山管理办法》等，只能说对户外探险活动勉强有所涉及，这使当前的户外探险活动组织基本处于缺乏监管状态。在此次“四姑娘山事件”中，整个搜救工作的花费近13万元，而这14名“驴友”却仅仅被处罚款1500元，此次处罚主要依据的罚则是《四川省登山管理办法》(四川省人民政府令第149号)，该办法第十五条规定:“国内登山团队违反本办法有下列行为之一的，由县级以上人民政府体育行政主管部门给予警告，并可处500元以上2000元以下罚款:(一)未经体育行政主管部门批准，擅自进行登山活动的;(二)变更登山时间、路线或山峰等，未重新报批的;……”。《四川省登山管理办法》颁布于2001年，法律中的一些内容已经跟不上时代要求。此次事件中平均每名“驴友”仅仅被处罚100多元，相比整个搜救工作的花费近13万元，这1500元的罚款只是具备了一定的象征意义。而关于户外探险活动中出现事故以后救援中产生的费用问题，由谁承担，如何承担，相应的法律法规更是没有涉及，户外探险活动事后责任认定等法律机制缺乏。目前所有的保险公司仅仅负责人员伤亡所造成的损失的赔付，而救援所产生的费用基本由政府承担，这是现阶段救援费用的基本处理办法。从人道主义和政府责任来说，对于户外探险遇险人员的救援是必须要做的，而且应该是免费无偿的。但是从另一个角度说，一些户外探险活动的组织者私自进入探险禁区，事前准备不够充分，遇险之后耗费政府和其他社会组织的大量人力、财力等公共资源，而这些完全可以避免的耗费却由政府买单。从公平角度看，户外探险活动参与者自己的冒险行为不能全部依靠全社会来承担，这对其他公民和社会来讲，是不合理的，其自身也应该为自己的行为负责，并且也需要通过承担责任来对自身、对其他户外探险参与者产生警戒效应。这就需要考虑到合理负担、警戒效仿两个因素。所谓合理负担，就是公共财政要用在合理的地方，政府对探险者实施救援是政府的责任，但是探险者有意违背或者逃避政府监管、违背国家法律而导致的事故，也必须承担一定后果，其中包括经济后果。所谓警戒效仿，就是对这种违背法律的行为如果不给于任何处罚，就会鼓励其他人效仿。因此，降低户外探险活动的风险，亟需加强规范化管理。明确探险活动的主管部门，出台专门的法律条款或规章、规范，明晰活动组织者和参与者等各方应承担的责任和义务，并对救援中哪些情况、哪些费用由政府、公益组织、保险公司、当事人承担作出明确规定，规范市民户外探险活动，提高户外探险活动参与者的风险意识，使户外探险活动各环节有法可依，健康发展。

二、健全相关制度，促进户外探险活动进入制度化和规范化管理轨道

户外探险活动具有的不安全因素很多，诸如行业管理制度不健全，从业人员素质参差不齐，活动组织者缺乏资质、活动参与者对所参与活动的风险性认识不足等，因此需要良好的制度建设，保证户外探险活动的健康和可持续发展。

首先，建设严格的行业准入制度。把户外探险活动作为一个行业进行管理，对这一行业涉及相关企业如户外设施制造企业、户外用品生产企业、旅游管理公司等设立严格的准入制度，建立完善的行业标准，尤其户外探险目的地应注重应急配套设施建设及管理制度建设，确保进入户外探险活动这一行业的企业所提供的产品及服务质量能够满足活动开展的需要。同时对相关从业人员建立严格的选拔、培训、考核、认证等准入制度，严禁无资质和资质欠缺者参与户外探险活动。

其次，对户外探险活动参与者进行网上注册规范化管理，严格户外探险活动申报制度。户外探险活动申报制度是户外探险活动规范化管理的重要途径之一，一方面通过对户外探险活动参与者的资格进行审查，确保参与者满足参与户外探险活动的条件及探险目的地的安全系数在可以控制范围之内;另外一方面，通过备案管理的申报资料，能够因时、因地制宜的采取救援方案，极大地减少救援难度。但是目前户外探险活动申报制度并不理想。如根据《国内登山管理法》规定“攀登公布的山峰，登山活动发起单位应当在活动实施前一个月向山峰所在地省级体育行政部门申请。攀登未公布的山峰，登山活动发起单位应当在活动实施前三个月向山峰所在地省级体育行政部门申请。”目前，大部分户外探险活动为网上召集，活动组织者责任意识不强，活动参与者来自祖国各地，瞒报或不报是十分常见的现象，由此造成了一些违规探险事故，也对事故救援增加了难度，因此，必须严格户外探险活动申报制度，对户外探险组织者参与者进行资格认定，建立完善的户外探险参与者资料库，探险者所要从事的探险时间、地点、人员须提前申请报备，经过有关部门审查，并颁发户外探险活动许可证，方可进行户外探险活动，而相关部门必须做好跟踪工作，对违规探险者进行相应的处罚，包括经济处罚及规定时间内禁止参与户外探险活动等。对活动组织者及参与者的责任及义务进行规定，活动开始前必须对活动组织者的组织能力、野外生存能力、责任心等进行考察，为户外探险活动团队安全提供重要保障。

最后，建立户外探险活动资源的风险等级评定制度。部分户外探险活动参与者出行具有一定的盲目性，仅仅凭兴趣行事，事先对探险目的地的风险程度一无所知，盲目开始行动，进而导致物资和心理准备不足，遇到风险时无所适从。因此必须建立户外探险目的地风险等级评定制度。具体而言，派遣探险专家组分赴各地调查户外探险资源的具体情况，进行一定的类别划分;根据一定的评价指标体系对探险旅游资源进行风险评估，由此划分出各自的风险等级，对外公布，让户外探险爱好者有所参考，在计划相关活动时，可以视自身条件而定，避免轻率性和盲目性，减少风险发生的概率。

三、加大宣传教育力度，提高户外探险活动参与者的安全意识

宣传教育是减少户外探险活动安全事故的有效途径。提高全员安全意识和防范能力，能够最大限度降低和减少各类事故和人员伤害。只有在意识层面真正认识到了安全的重要性，才能够付之于行动。

教育方面，可以在高中、大学中开设有关户外探险运动的相关课程，介绍相关安全知识。从目前情况看，户外探险活动的参与者年龄大部分在20－35岁之间，以年轻群体为主，若其在学校期间能够掌握必要的户外探险知识，树立良好的户外探险活动安全意识，那么其在以后参与户外探险活动过程中必定会理性行事，主动做好“身体+心理+知识+装备”的全方位准备。另外，部分户外探险活动人员安全技能和安全意识培训没有得到充分的重视，且浮于表面，不够全面，如此次“九姑娘事件”中，高山向导缺乏安全意识，临时提出更换路线，导致队员发生迷路。同时，各级户外运动安全监管人员的培训较少，安全监管人员业务水平和执法能力有待提高，因此监管部门必须加强对户外探险活动安全人员的培训，并督相关部门、企业对其工作人员进行安全意识的宣传和监管。

宣传方面，重点在于加强户外探险活动参与者的安全意识及行为控制。加强对公众的户外探险活动的安全教育，充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体，对已经发生的典型的户外探险事故及其原因向社会公布，警示社会成员尤其是户外探险爱好者吸取教训，提高自身安全意识。广泛宣传商业保险的作用，提高对保险的认知度，引导探险旅游者购买相应的保险。针对户外探险活动的特殊性，有必要把户外探险过程中的应该特别注意的事项、易发事故、自救知识等内容，编印成宣传资料，借助景区交通工具、景区宣传册子、景区门票、景区安全宣传栏等多种宣传渠道，向探险者和潜在探险者发放、播放安全知识，实现宣传工作全覆盖;在户外探险者进入活动区时，工作人员要先对其进行系统性的户外探险活动安全教育，对遇到危险情况时的处理方法及呼救等给予明确说明，增强探险者把握环境特殊性以及突发状况应急处理能力，使其对探险过程中可能发生的问题提高警惕，保障探险活动顺利进行。

四、做好户外探险服务工作，将危险降到最低点

建设服务型政府是近年来党和人民对政府提出的要求，具体到户外探险这一事项，政府应将自己放在与探险者同一立场，建立良好的合作共赢机制。一是确保户外探险者硬件设施过关。户外探险活动与其它旅游活动不同，其对硬件要求较高，部分驴友怀有侥幸心理或者盲目自信，在装备未齐全的情况下探险，进而导致危险情况产生，如此次“四姑娘山事件”中，14名探险者因未配备卫星电话而与外界失去联系，因此，政府有责任在探险者探险时为其提供部分硬件服务，督促其硬件设施配套齐全，为其安全探险增加砝码。同时，加大对探险区域的巡视力度，以便及时发现险情，第一时间展开救援工作。二是增加对探险区域的开放与服务。“堵”不如“疏”，纵观近年来户外探险事故，大部分是因为探险者违规操作导致，这其中探险者有不可推卸的责任，但是政府忽视了一点，大部分探险者寻找的是探索和发现的乐趣以及所带来的刺激，政府意识到某些区域有危险，就竖起“严禁进入”的牌子，发生事故时以此推卸责任，殊不知这种做法实际上禁锢了户外探险活动的生存土壤，只会导致越来越多的违规探险。因此政府应该为部分危险系数较大的探险区域增加服务人员配置和服务供给，在降低风险的情况下，让户外探险者合理合法去探险。三是建立健全户外救援体系。对于户外安全事故来说，时间就是生命，因此，户外救援对于户外探险目的地来说必不可少。目前，在我国，北京、深圳、西安这类“户外人口集中地”，救援体系发展较快，而四川、西藏、新疆、青海等“户外资源集中地”却发展较慢。这就需要掌握大量社会资源、负有公共服务责任的政府，联合企业、民间组织、公益机构等建立一支素质过硬，反应速度更快的户外救援队伍，进而构建一个可以覆盖全国的户外救援体系，为户外探险者者的生命安全和探险旅游事业的发展保驾护航。

［1］王婷婷.山地旅游安全管理研究——以西岭雪山为例［D］.成都理工大学硕士学位论文，2010.

［2］刘纯.户外探险旅游存在的问题及应对措施［J］.产业与科技论坛.2009，(6).

［3］张传统.探险旅游安全风险管理研究［J］.商场现代化，2008，(5).

［4］宋岩.户外自助游的法律性质及其规则——以“驴友”家属诉同行队友死亡赔偿案为例［D］.兰州大学硕士学位论文，2009.

［5］朱红新.旅游安全及其管理体制的研究［D］.南京农业大学硕士学位论文，2007.

［6］王龙飞，姚远.美国户外探险旅游发展经验及其启示［J］.体育文化导刊，2011，(6).

［7］张进福.建立旅游安全救援系统的构想［J］.旅游学刊.2006，(6).

C931

A

1006－5342(2012)07－0132－03

2012－04－27