基层公务员绩效考核改革的路径设计

姜杰敏

基层公务员绩效考核改革的路径设计

姜杰敏

就公务员队伍而言，基层公务员（主要是指正科级领导职务以下的公务员，如无特殊说明，下文中的“公务员”都指这一类型）占了大多数，他们大部分身处一线，直接与群众接触，是各项工作的具体执行者和高层的主要信息来源，地位十分重要。如何对公务员特别是基层公务员开展程序规范、便于操作、导向明确、约束力强的绩效考核，一直是公务员管理部门十分关注的问题。本文借鉴各地的成功经验，对绩效考核的改革提出一些设想。

一、制订科学有效、分类分级、具体到人的量化考核体系

现行考核机制存在考核内容空泛、考核指标抽象、考核结果反馈和运用不足等弊端。对此有针对性地设计出一个既具有时代特征，能体现对公务员的普遍要求，又具有个性考量，能反映不同单位、层级和岗位的公务员工作实绩的分类分级考核体系，就成为亟需解决的首要问题。

（一）建立考核机构

在市级层面应设立非常设性的市公务员绩效考核委员会（以下简称市考委会），由组织部、公务员局牵头，纪委、监察局、效能办、党委办、政府办、统计局、调查队、财政局、审计局、文明办、信访局、综治办等部门组成，日常事务由公务员局承担。市考委会主要负责指导、协调、处理绩效考核工作中的重大问题；审核各单位制订的考核指标体系；监督全年考核完成后各单位的奖惩事项进展；组织较大规模的外部测评和资料收集等事宜。

（二）科学分类分级

首先，对全市机关单位进行分类，第一类为党群部门、第二类为政府部门、第三类为街道办事处或镇政府。对共性内容设定基础建设和运作机制两大维度指标，在此基础上突出个性内容，第一类突出考核党的建设，第二类突出考核群众满意度，第三类突出考核业务实绩。此外，可根据服务对象的特点，将第二类的政府部门再分成三个组，分别是对内服务部门、对外服务部门，和既有对内又有对外的部门，三组部门在测评方法和难度系数上都要进行区别。然后，将基层公务员按“正科级非领导职务”、“副科级”、“科员”划分成三个层级。通过区别对待的分类分级考核办法，避免一刀切的做法，提高考核结果的公信力。

（三）建构考核指标框架

首先，确定一、二级绩效指标，明确列出对该类该级的所有公务员都共同适用的一般要求。一级指标即指德、能、勤、绩、廉，可将这五个项目的考核比例由现行的“五等分”变为20：30：15：30：5（强调以德为先，突出能力建设，注重实际成绩和效果，“廉”的比例虽不高，但实行一票否决）。二级指标结合实际可细化为德（思想政治素养、职业道德、社会公德、个人品德）、能（学习能力、调查研究能力、团队协作能力、心里调适能力、表达能力、创新能力）、勤（出勤情况、勤奋程度）、绩（业务工作数量、业务工作质量、日常事务处理、工作效率）、廉（自警自重）等项目。通过该框架能统一整个指标体系的计算衡量，从而形成有效的可比性。

其次，确定第三级绩效指标。由被考核者和单位领导共同围绕一、二级绩效指标，结合单位年度目标和特色工作，结合各岗位的性质和要求（正常情况下分为综合管理型、专业技术型、行政执法型），结合每个人的职责和分工，适当瞄准同行业中的先进水平，使用“数字”、“时间”、“行为”来量化、细化第三级指标。国内外的实践证明，这是可行的（如果一项工作能够用“数字”表示，就表示这项工作可以量化。如果不能量化，则可用“时间”表示，设定时限，按时完成或参加了就合格，反之就不合格。如果有些工作项目“数字”和“时间”皆不适用，就用“行为”表示，即以“行为”发生与否作为合格的标准）。为防止一些单位在设计三级指标时避重就轻，市考委会可事先针对各类各级分别制定考核体系样表，供各单位参考，允许做一定程度的变动。

（四）确定指标权重及标准

由被考核者和单位领导协商制订各项指标具体的权重和等级分值，反映每项指标在整体绩效中所占的重要度，进而使该指标体系能够以量化分数反映每个人的绩效。在确定权重时，应对公务员所做工作进行全面的分析和比较，既考虑工作数量、质量，又考虑工作难度和服务对象满意度；既考虑外部环境、条件的影响，又考虑其主观的努力程度等。

二、完善考核程序和方法，加大外部考核，强化平时考核

有了完善的考核体系，但如果没有合理的考核程序和正确的考核方法，在执行中仍会被错误操作，最终令考核结果难以服众，阻碍改革的有序进行。因此，须从以下几方面着手：

（一）加强考前培训和考后纠偏

在机关引入较为完整的绩效考核方法是一次新鲜尝试，各方面都不完善。要加强对考核者的理念构建、指标设定、方法运用、误差分析以及反馈技巧等方面的培训，并通过模拟考核，以提高考核者实际运用时的准确性与公正性。市考委会还应采取多种形式对各单位的考核工作进行监督检查，注意区分影响绩效结果的可控因素和不可控因素，根据具体情况加以处理，及时纠正出现的偏差，对各单位考核工作进行规范。

（二）提高公民的参与程度

根据公务员不同岗位的特点，积极探索开门考核的办法，扩大民主参与。例如，在对乡镇公务员进行考核时，可邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、服务对象、辖区企业（工商户）代表、基层群众等社会各界参与，组成考核评议团对乡镇公务员进行年度考核。在乡镇公务员述职基础上，当场可对述职人提问评议，述职人现场答复，接受社会各界代表的直接评判。要充分发挥各地已有的机关效能投诉中心、市长电话、政府网站等平台的作用，使公务员随时接受社会监督。

（三）平时考核与年度考核相结合

不单以一次年度考核定好坏，加大平时考核力度已是时代的大势所趋。可考虑将全年考核满分定为200分，其中平时考核和年度考核各占100分。平时考核得分指的是绩效考核信息化系统（见下文）所记录的“一个工作年度内公务员的上级领导对该公务员评分的平均值，再加上相关奖励分后的所得值”。年度考核得分则是以考核指标体系为标准，结合受核者年度年终述职，由单位主要领导、分管领导、处室领导进行评分，并按不同的比例相加后得出。平时考核得分与年度考核得分相加即为该公务员全年考核总分，这样，可有效减少“一言堂”现象和过多的主观随意性。另外，还需规定，平时考核得分排在单位同层级中（即前文所述的三个层级）末位的公务员，以及单月有得分在60分以下的公务员，全年考核等次不能定为优秀；优秀公务员的名额只设上限，不设下限，宁缺毋滥。

三、提升绩效考核信息化程度

绩效考核信息化系统要广泛运用，必须既简便易操作，又能全面及时记录平时考核中的重要信息。笔者认为，可参考江苏省南通市通州区的经验，结合实际推出新的考核系统，除正常的公文处理模块外，还应集成以下模块：

（一）工作计划和评估

通过系统，公务员需每周提交日常工作记录和下周工作计划，即使当周或下周没有具体事务，也要记录和安排学习、思考的内容；处室领导每半个月、单位分管领导每一个月、单位主要领导每一季度，对所分管的公务员进行一次评估，并可随时通过系统对单个或全体公务员发表评语；领导评估以客观问卷式评估为主，题量控制在10至20题左右，覆盖德、能、勤、绩、廉等方面，结果以自动生成的分值体现，并辅以若干不做硬性要求的评语类评估，从而便于操作和比较；被考核者无法看到领导给自己的评分，但当其得分处于较低水平时，系统会自动警示公务员在其薄弱方面加以改进；人事部门监督运行情况，保存评估结果。同时，单位成员可以互相浏览其他同事的日常工作记录，但无法看到别人的领导评分、评语。这一模块既能促进单位同事间的互相了解、监督与激励，也为公务员自警自省创造了条件，更重要的是为年度考核积累了详实的资料。

（二）任务交办和评价

单位领导、处室领导可以通过系统即时给下属交办工作任务，并对任务内容、完成时限等作出具体规定。承办者接收任务后，可以通过系统向交办者反馈任务处理或完成情况。如果任务没有办结，承办者每次登陆办公平台，都会接收到任务催办的“弹窗”。交办者还可视反馈情况对任务进行追加和修改，最终可通过系统对任务完成质量和效率进行星级评价，五星为最高，一星为最差，未完成不得星，记入全年积分。通过这一模块，可以简化日常工作任务的交接流程，实现压力与责任的传导落实，提高每个人的工作效率，也为年度考核提供重要依据。

（三）信息记录和积分

通过系统，收集记录公务员刊发文字材料和获表彰的情况（由公务员自行及时申报），以及出勤、任务完成、受处罚的情况（由人事部门负责录入）等重要信息。配套制定各类信息的分数换算办法，使这些信息转化为实际得分，全年累积，并定期自动排名，从而实现公务员平时考核的无缝化。通过这种公开、透明的信息统计平台，将竞争机制引入公务员日常绩效管理，提高每个人争当先进、严守纪律的自觉性。

四、重视考核结果的反馈和运用

（一）采取面谈反馈方法

可采取面谈反馈的方法，通过面谈者与被考核者“一对一”的谈话，将考核意见反馈给被考核者，帮助被考核者分析成功或失败的原因，征求被考核者的看法，并解释考核操作过程中的一些问题，消除双方由于信息不对称造成的理解障碍，从而有益于绩效考核的改进和此后工作的开展。

（二）发挥两种培训的作用

对优秀公务员注重提高培训：诸如领导讲座辅导、专家专题报告、赴先进地区考察、赴知名院校进修，使优秀公务员能吸收新知识，掌握新技能，提高工作水平和服务能力，以适应更高工作岗位和级别的工作。对基本称职和不称职公务员则进行履职能力培训，培训内容一般包括：公务员职业道德和行为规范、公务员能力建设、服务型政府建设、心理辅导、优秀公务员事迹报告、信访部门工作体验、边远农村调研、军训等。

（三）实行奖金差异化

现行制度下，凡全年考核称职以上者，均加发一个月工资为奖金。但由于目前公务员考核中，称职以上的近乎100%，奖金产生不了太大的激励作用。可在四个考核等次中再增加一个“良好”考核等次（即优秀、良好、称职、基本称职、不称职），各等次依据全年考核总分排名确定，以便合理地体现差距。等次确定后，优秀公务员可获得130%的奖金，“良好”公务员可获得正常的奖金，称职公务员只可获得80%的奖金，基本称职等次以下人员不发奖金。此外，对各考核单位优秀公务员的比例可由人事部门根据文明单位评比结果进行差别化确定；对在考核过程中存在组织不力、徇私舞弊、弄虚作假、打击报复等问题的单位，要视情况减少优秀公务员比例。

（四）丰富正激励手段

除现行鼓励措施外，可以对连续三年被确定为优秀等次的公务员，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别，列入后备干部推荐名单；连续两年以上获优秀等次的公务员，在晋职或竞争上岗时任职资格条件可适当放宽；参加各类表彰奖励的推荐人选近四年全年考核必须均在称职以上且至少有一次为优秀等次；建立考核结果和公务员休假时间挂钩制度，优秀公务员可在规定的年休假时间的基础上有所增加，并可考虑强制休假。

（五）完善考核申诉机制

目前，《公务员考核规定》对该内容虽有提及，但语焉不详，其重要性并没有得到突出。可制定考核申诉程序大致如下：（1）在绩效考核过程中，被考核者如认为受到不公平对待，可在考核期间或考核结果反馈后的10个工作日内直接向市考委会提出申诉，并填写申诉材料；（2）市考委会负责受理、记录、审看、调查被考核者的申诉；（3）如因考核者对绩效考核操作不规范所引起的申诉，市考委会有权要求重新考核；如因被考核者对考核内容有异议所引起的申诉，市考委会应同考核者进行沟通以解决问题；如因考核过程中确实存在不公平现象所引起的申诉，由市考委会对考核者进行处理，并更正考核结果；（4）市考委会应在申诉人提出申诉10个工作日内给予答复；（5）如果申诉人在5个工作日内未向市考委会提交要求二次评审的书面报告，可视作申诉人已接受最终处理结果。

（作者单位 福州市委文明办）

（责任编辑 崔光胜）