问责制下我国问责官员复出的制度缺陷及出路

○王杰

问责制下我国问责官员复出的制度缺陷及出路

○王杰

随着我国官员问责制度实践的不断推进，一方面，许多政府官员或因违反党纪国法，或因对社会危机事件处置不力而被相继问责，无论从法律层面还是政治层面，这都体现了权责统一的法治理念；另一方面，又因为官员的复出带有随意性、缺乏合法性，因而遭到公众的不断质疑与反对。“官员复出”指因问责被免职的行政官员在一定时期内重新担任、或异地调任相关领导职务的政治现象。目前被问责官员的悄然复出现象时常发生，官员复出成了一种自由裁量的“合法”现象，官员问责被当成了一种官场游戏，这不仅是对依法治国理念的背离，也是对提供公权力的公众的一种轻视，同样也有悖于服务型政府建设的初衷。官员复出体现了政治理念和制度的理性，但并不意味着所有被问责的官员都可以直接复出，当前亟需健全官员复出制度，通过一系列的机制创新，杜绝这种随意复出现象的肆意蔓延，确保官员复出的公开、公平和公正。

一、官员复出的合法性分析

被问责官员是否可以复出的问题是一对应然与实然的矛盾问题，对于这个问题，不同阶层上的人都会有自己不同的见解。国内学者李松认为，“对一个本身颇有才能而偶尔犯下错误的官员永不重用，这无论对本人还是社会都是一种浪费。让德才表现突出却因突发事故引咎辞职的官员适时、以适当方式复出，用人之长、给人出路，从某种意义上说，可以视为一种政治理性”[1]。黄凤兰认为，应本着“惩前毖后、治病救人”的原则，不能在对官员启动问责时将他们都一棒子打死，要区别对待，对那些有悔改之心且工作能力确实很强的官员给予一次重新复出的机会[2]。南开大学齐善鸿教授也曾说过：“让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。”可见，国内很多专家学者对官员复出是持肯定态度的。

从法律制度角度看，目前我国很多部法律或法规都涉及到对官员复出方面的规定。例如，我国《党政领导干部辞职暂行规定》（以下简称《辞职暂行规定》）第29条规定：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”再如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《问责暂行规定》）第10条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”此外，《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条也明确提出了：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。等等。对这些法律文件中出现的“予以适当安排”、“如果重新担任与原任职务相当的领导职务”、“可以按照有关规定”等描述，我们都可以将之视为法律对被问责官员重新复出的认可。

然而，近年来很多被免职的官员却因此而随意复出。对此人们表示十分不满，纷纷向政府抛去怀疑的眼光和持质疑的态度，致使党和政府的威信受到了挑战，决策受到了质疑，从而使得官员复出合法性显得相对不足。

二、官员复出存在的法律缺陷

制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是现代社会运行的基石。邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”因此，官员复出制度的缺陷是导致官员复出合法性不足的根本原因。

法律是一种制度，同时也是制度得以顺利运行的保障，制度运作的理念主要体现在法的精神上。因此，官员复出制度的好坏状况首先也就体现在相关法律条文的规定上。我国目前尚无一部统一完整的官员复出成文法律，相关规定仅散见于一些规范性条例或规定中，且内容较为模糊、不够明晰。“细数《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《辞职暂行规定》，相关规范模糊、笼统，操作性不强”[3]。例如，因问责而被免职的官员在何种条件下，经过何种程序可以复出，以及该出任何种职位等，这样的规定在我国的《公务员法》中只字未提；《辞职暂行规定》第29条虽然规定了“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排”，但其中的“适当安排”令人费解。再如，《问责暂行规定》第10条规定，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务”。此外，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”。等等。虽然，较之以前，它在官员复出问题上作了相对较多的规定，但总体仍不够健全，存在许多未尽事宜，弹性有余[4]。首先，不难看出官员复出多是由党委或政府来“酌情安排适当岗位”，何为“酌情安排”，何为“适当岗位”，表述不清；其次，“征求上一级党委组织部门的意见”，这种绕开群众和法律，仅在政府内部进行的人事调动活动终不能得到群众的支持也是不难想象的。以上这些模糊的字眼，“无疑为官员的非正常复出留下了方便之门，提供了可操作的空间”[5]，而这一切都归咎于我国尚未形成完善和统一的官员复出的法律机制，形形色色的制度漏洞带来的制度断层现状，使得官员的复出常常成了相关党政部门“合法”的自由裁量行为。

三、官员复出的制度设计路径

面对问责官员不合理复出而屡遭群众不满的现状，以及处理官员“带病”复出这样的政治问题，亟需建立一套系统完善的、差异化的问责官员复出体制机制，以避免官员在罢免后与再任前出现制度断层现象，确保问责制运行的连续性和稳定性。

（一）官员复出的制度设计原则

官员因工作不力被问责落马，若将他们就此一棒打死永不翻身，难免造成实用人才的流失，也难以体现法制的救济原则。古人有云：“人非圣贤，孰能无过；知错能改，善莫大焉。”所以应该根据实际情况并按照复出制度的规定，给予他们重新复出的机会。为此，复出制度的设计就必须要体现官员复出的公平、公正和公开三大原则。

1.复出机会公平的原则

自古以来，为政之要在于人。事业之成败都是由人来决定的，人的个人素质和能力对于权力行使的结果有着十分关键的影响作用，仅因一次疏忽就将人才埋没是不现实的。然而，复出机会的赋予也是有选择的，“应该考虑他所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是能力欠缺还是道德败坏。对于前者可适当考虑给以复出机会，对于后者显然就不适宜复出了”[6]。因此，在本着“惩前毖后，治病救人”原则的指导下，要基于被问责官员所负责任的性质，有区别地给予他们重新复出的机会，使复出的官员懂得珍惜并正确利用职权，继续为人民的利益和经济社会的发展做贡献。

2.复出结果公正的原则

对于官员的复出不能一概而论。一方面，免职后的官员能否复出，要根据他们所负责任性质、社会影响程度、悔改认识情况以及在新岗位上德能勤绩廉的考核结果等来确定；另一方面，官员复出的期限、出任的职位、级别大小、职责权限等具体内容也要以他们各自的责任性质和各方面的考核情况为主要依据，做到因人而异，确保复出的理念差异化和结果公正化。例如，因将放假通知中的“中秋节”错写成“端午节”而被免职的四川巴中市政府官员的复出，就应该与导致王家岭煤矿透水事故中153人被困井下的责任官员的复出区别对待。

3.复出程序公开的原则

在整个复出程序中，最有发言权的应该是公众，而不是相关的党政领导。要获得公众对官员复出的支持，那么复出过程中的每一个环节都应公之于众，“阳光是最好的防腐剂”，坚决杜绝“暗箱操作”。因此，有关部门就必须克服轻视民众参与和害怕民众参与的观念，敞开大门，积极主动地吸纳人民参与到政府决策中来[7]，确保官员的复出在群众的监督之下有序进行，有效保证群众的知情权、参与权。不仅要使复出的结果令人民满意，复出程序本身的合理性与可靠性也得要经得起人民的检验和审核。

（二）官员复出的立法和配套机制建设

前已述及，我国目前还尚未形成统一完整的“官员复出法”，缺少以完整的法律权威为支撑的官员复出，不仅人民群众难以认可，恐怕上任后的官员也会觉得自己“名不正言不顺”，倍感底气不足，并且低调上任的问责官员由于缺乏基本的沟通和合理的解释，在履行新职时小心翼翼，也就不能心无旁骛地开展工作[8]。官员复出制度的完善是一项系统的工程，需要多种机制的配套实施。因此，需要通过法律的完善来规定各项配套机制的建立和运行，确保各项复出工作有法可依，从根本上为官员复出制度的健全与完善提供法律支撑。

1.建立健全官员复出评估机制，增强官员复出任用的透明性与合理性

在对官员问责时，需要有问责前的评估；在官员复出时，同样也需要在复出前实施评估。笔者认为，这是启动复出制度过程中最为关键的一环，这在很大程度上决定了问责官员能否复出；即便可以复出，复出期限、出任岗位、官衔级别、职责大小也都来源于复出前的评估结果。在复出评估机制的设计上，要公开征求意见，广泛考证、深入探讨，汲取国内外优秀的研究成果，一切因地、因时、因条件而异。在复出评估机制的运行上，要把官员的能力责任与态度责任区分开来，把官员的政治责任与法律责任区分开来，并结合被免职官员在新岗位上的工作绩效情况，合理适时地安排官员复出，以增强官员复出的透明性与合理性。由此，建立健全统一有效的复出评估机制显得十分迫切。

2.建立官员复出试任期制度，增强官员复出任用的科学性与准确性

顾名思义，官员复出试任期制度就是指复出官员在一定期限内任职试用的制度。实行复出试任期制，可以在实际工作中，更全面、更客观地对复出官员德能勤绩廉等方面进行考察，以此确定复出官员能否顺利通过试用期而成为正式领导干部。通过实行复出试任期制度，使官员在一定的期限内进行任职试用，对于在试用期间或试用期满考核合格且胜任现职的，可以按照有关规定，让这部分官员成为正式的领导干部，“一般按试任前职级安排工作”，至少不能担任高于原级别的职务；对于考核不合格的，或者廉洁自律方面又出现新问题的，做出复出决定的干部管理机关可以根据情况撤销其任职决定[9]。在试用期限的设定上，中共中央组织部2001年颁发的《党政领导干部任职试用期暂行规定》中的规定时限为一年。对此笔者认为，这是适用于新提拔干部的试用期限，而对于复出官员的试用期应以两年为宜。作为一种时限上的惩罚措施，这既有利于对复出官员更加全面的考察，提高干部复出任用工作的科学性与准确性，同时也避免了因试用期限过长而降低复出官员工作积极性的可能。

3.建立官员复出回应机制，增强官员复出的民众认同度

“让问责官员阳光复出、规范复出，才能维护好复出官员群体的整体形象，才是对复出官员的更好保护，才是对复出官员负责任的做法”[10]。对此，日本行政决策的PR制度，即政府与社会公众就某项问题进行的“广听、广报”制度就值得我们借鉴。此外，还应建立官员复出培训机制，缓解复出官员的心理压力，并使其牢记责任，积极进取，切实履行公仆责任。最后，还应进一步推进行政体制改革，逐步裁减政府管理的中间层级，建立适应经济社会发展要求的行政管理层级体制，以斩断官员“抱成团”、部门“连成片”的利益链条，从根本上杜绝“官官相护”的不良风气。

总之，本质上作为一种政府制度工具，官员复出制度也需要随外部环境的不断变化而对其多样性和动态性做更多的研究。此外，制度的确立倘若不能得到切实有效的贯彻，再好的制度也不过只是一种摆设，法律的尊严也会因此遭到破坏。因此，制度建设的关键之处在于执行，这也是评价一个制度是好是坏的实践标准。众所周知，“执行一部宪法远比制定一部宪法要困难得多”，这是一个政府执行力问题。如何把官员复出制度的运行导入成功之途，这就是政府该努力思考怎样去做好的问题。

[1]李松：《问责官员凭什么东山再起？厘清官员复出机制是关键》，《决策探索》2008年第10期。

[2]黄凤兰：《“问责官员”复出机制研究》，《中州学刊》2010年第1期。

[3][5]杨敏：《官员复出的制度漏洞》，《决策》2009年第4期。

[4]刘美萍：《论问责官员复出机制的构建——兼谈<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>》，《成都行政学院学报》2010年第2期。

[6]梁栋、郑曙村：《当前我国官员问责复出机制的失范与完善》，《当代世界与社会主义》2010年第1期。

[7]祝天智：《基层政治参与：扩大公民有序政治参与的起点和难点》，《湖北社会科学》2009年第2期。

[8]何勇：《高调问责，不能低调复出》，《人民日报》2009年3月27日。

[9]郭星云：《发挥组织人事部门在问责官员复出中的作用》，《领导科学》2010年第7期。

[10]孙发锋：《问责官员复出机制亟需完善》，《探索》2010年第5期。

（作者单位 徐州师范大学管理学院）

（责任编辑 崔光胜）