义务教育均衡发展的制度约束与突破——以安徽省为例

陈言贵，吕 吉

（1.滁州城市职业学院，安徽 凤阳233100，2.滁州学院 教育科学学院，安徽 滁州 239050）

义务教育均衡发展的制度约束与突破
——以安徽省为例

陈言贵1，吕 吉2

（1.滁州城市职业学院，安徽 凤阳233100，2.滁州学院 教育科学学院，安徽 滁州 239050）

义务教育均衡发展既是提升全民素质的基本途径，又是维护社会稳定的基础。受城乡二元结构等诸多因素制约，我国义务教育发展处于严重非均衡状态。以安徽省为例，揭示了安徽在义务教育均衡发展方面的经验、做法，认为要突破义务教育均衡发展的制度约束，还需完善教育立法和经费保障机制，赋予教育部门的统筹支配权，切实提高教师待遇，实行师范生免费定向培养制度。

义务教育；均衡发展；制度约束

义务教育均衡发展既是社会公平与公正的体现，又是社会发展由温饱型向公平型转变的重要标志，同时也是提高教育质量、提升全民素质的基本途径。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》把均衡发展作为义务教育的战略性任务，并明确提出“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展”［1］。

然而，自改革开放以来，我国长期采取了“城市优先”、“效率优先”的发展原则，义务教育在城乡之间、地区之间、校际之间、阶层之间存在较大差距。为此，我国各级政府为缩小义务教育发展差距，在学校布局、教育经费转移支付和教师继续教育等方面采取了许多有力措施，但这些措施毕竟属于边际改革，是在原有体制框架内进行的单项、表层改革或政策微调，不能从根本上改变义务教育投资的运行机制和管理体制。当这种边际改革遭遇城乡分治、分级办学、等级办学等“制度约束”时，便会出现“边际效应”［2］，其所具有的均衡效应最终被消解，由此导致义务教育仍处于非均衡状态。

一、当前我国义务教育发展的制度约束表现

（一）“城乡”二元分治制度

城乡二元结构在计划经济时代，国家可以集中有限的财力、物力实施“赶超战略”，由此也造成城乡之间在经济、社会生活等方面出现两极分化，这种城乡二元社会结构在教育上则表现为二元教育制度［3］。为了促进我国义务教育的发展，我国采取了“重城轻乡”的非均衡发展战略，“先城市，后农村”，“城市教育国家办，农村教育人民办”，形成“城市教育”和“农村教育”之别，义务教育经费在城乡之间的分配差距十分显著，农村教育经费严重不足。我国学者王元京研究表明：近年来城乡生均教育经费投入差距和城乡生均固定资产差距呈现长期扩大的态势，城乡义务教育普及时间差达到了10～15年之久［4］。可见，城乡二元分治制度已成为制约我国义务教育均衡发展的制度“瓶颈”。

（二）分级办学制度

我国目前实行的是分级办学体制，中央和省财政基本上只负责所属高等院校的教育经费需要，义务教育投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府，义务教育投资主体的重心过低。在广大农村地区，义务教育的经费分担责任主要在县、乡、村三级，即实行“县办高中”、“乡办初中”、“村办小学”的分级办学制度，导致农村许多地区尤其是贫困地区义务教育资金严重缺乏。

（三）“重点学校”设置制度

义务教育均衡发展追求的是教育的公正与公平，它不是“削峰填谷”，也不是“一刀切”，均衡发展是讲资源配置基本均衡，办学条件基本满足。但义务教育领域内，层层设置的重点学校，强化了义务教育领域内部资源配置的失衡。当前，各级政府在行政中心附近设置的都是重点学校、示范学校，而且随着城市行政中心的大规模搬迁，这些学校也跟着搬迁，投入需求越来越大。相对而言，处在权力中心外围的基层义务教育往往处于被忽视的边缘位置，得到的教育资源相对稀少。这种“中心区—外围区”的格局制造和加剧了我国义务教育的非均衡发展，导致区域内学校之间差距的拉大，造成了一大批基础薄弱的所谓“差校”同时还助长了择校风气。

（四）义务教育财政转移支付制度不规范

中央财政的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种［5］。一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分，前者的返还与地方税收的增长挂钩，结果导致了经济越发达，返还就越多，经济越是不发达，返还就越少，造成了转移支付的“马太效应”，实际上起到了逆向调节的作用，这就偏离了均等化的目标，基本上没有起到转移支付的作用。过渡转移支付则是为了平衡各省、区间公共服务水平的差距而制定的财政转移支付制度，但过渡时期的转移支付数量小，作用不大。而中央对地方的专项教育财政转移支付资金比重很小并且需要地方资金的配套，对于缓解学校经费紧张的局面没有多大作用，也无法从根本上缩小地区间义务教育服务水平的差距。

（五）教育评价制度不够完善

教育部门依然用升学率来衡量学校办学水平，这就造成各个学校在资金、生源上的两极分化。另外，对农村义务教育的办学标准的评估上，农村要求低于城市。这种分级评价制度实际上是降低了农村义务教育的要求，等于是鼓励拉大农村与城市义务教育之间已有的差距。

（六）落后文化观念的消极影响

相对于正式制度而言，文化是一种非正式制度，它影响着人们的思想和行为。许多人认为，读书就是要将来“升官发财”，一旦升官发财无望，便会对教育采取漠视的态度。目前，“读书无用论”的思想在一些地方又重新抬头，许多家长看到孩子升学无望，便对孩子的学习不抱希望，随意地终止学业，盼望孩子能跟自己早早外出打工挣钱。他们的思想意识中几乎没有教育的位置，认为孩子接受几年义务教育，会读书写字能挣钱就行了，他们看不到教育对人的一生发展和社会生活的长远价值。因此，落后的文化观念影响着教育的普及，使教育发展缺乏内在动力。

二、制度约束下的安徽义务教育发展现状

安徽是农业大省，经济落后人口众多，农村人口比重较大。因此，安徽义务教育的重点在农村，难点在农村。可以说，安徽的义务教育状况是整个中国义务教育的一个缩影。

自改革开放以来，安徽省不断加大对义务教育的投入，安徽义务教育的状况有了明显好转。但由于安徽义务教育的底子薄、经济落后，区域经济发展不平衡，各地义务教育发展仍有较大差距。

（一）义务教育资源区域分布不均

在经济发达地区，办学条件、教育经费、师资水平以及教育信息化程度等方面整体水平较高，而农村地区的校舍、设备条件差，适龄儿童入学率相对较低，流失率较高。区域内优质教育资源主要集中在少数重点学校，学生不断向重点学校、城镇学校流动，这就使得农村学校与城镇学校、重点学校办学质量上的差距进一步拉大。

（二）城乡教师待遇不平等

在经济落后的农村地区，教师工资、住房条件远低于城市教师，校际间教师待遇差距较大。这就促使农村教师向城镇地区流动，一般学校教师向重点学校流动，造成落后地区教师队伍不稳，骨干教师流失现象严重，致使农村学校教师严重缺编。

（三）家庭教育成为盲点

安徽是劳务输出大省，大量农民外出挣钱，孩子往往留在家中由老人或亲友来照料其生活，一些村落甚至出现“空巢学生”。家庭教育出现盲点，留守孩子的教育问题成为亟待解决的一大难题。

三、建立义务教育均衡发展的制度保障体系

（一）完善义务教育财政保障体系

义务教育是一项长期性投入的公共事业，虽然国家实行“以县为主”管理体制，在一定程度上保证了县域内义务教育的均衡发展，但根据我国国情来看，多数县的财政是心有余而力不足。因此，国家和省级财政必须加大投入，才能保障着义务教育的均衡发展。

2007年春季开始，安徽省城乡同步实施义务教育经费保障机制改革，将义务教育全面纳入入财政预算，落实教育经费“三个增长”，坚持“省拿大头”，实现义务教育经费统筹层级上移［6］。为确保资金及时到位并规范使用，安徽省实施了资金拨付月统计通报制，制订了《安徽省农村中小学公用经费支出管理暂行办法》等一系列制度办法，有力地推进了义保进程，为义务教育均衡发展提供了财政保障。

（二）加强师资队伍建设

1.制定中小学教师工资标准

不同区域教师之间工资水平若差距过大，则会造成教师的“趋利性”流动。因此，必须制定义务教育学校教师工资标准，保证义务教育阶段“同工同酬”，使优秀教师能留得住、进的来。2008年底，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发了《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》，从2009年1月1日起义务教育阶段实施绩效工资，保证教师平均工资不低于当地公务员标准，并且根据公务员的津贴调整水平作同步调整，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡，并对农村学校特别是条件艰苦学校给予适当倾斜。

2.完善教师定期交流制度

义务教育的差距，主要表现为师资水平的差距，因此政府要出台政策明确教师（校长）流动的义务，流动的程序以及流动者的待遇，实现各学校的管理水平和师资力量相对均衡，保证各学校教学质量的同步提高。

（1）建立校长定期轮岗制度。有一个好校长就有一所好学校。安徽省在2007年出台政策规定在同一所学校任职满两届的校长，在学区内交流到薄弱学校任职，通过调任、兼职、挂职、帮扶和联合发展等方式，引领薄弱学校逐步形成自己的特色，带动区域内学校整体管理水平的提高。

（2）建立教师定期轮换制度。长期以来，我国师资的配置具有极大的刚性，教师是“单位人”，教师的任职往往是“从一而终”，这在很大程度上约束了教师的流动。因此，建立规范性的教师定期轮换制度，建立区域“教育人才管理服务中心”，教师由“单位人”成为“系统人”［7］，保证每年都有一定比例的教师在大区域内交流，实现在职教师资源的重新配置。

2007年，安徽省出台相应政策规定：城镇学校新进教师原则上应先到农村学校任教1至3年，并将其作为教师评聘高级教师职称的标准之一；在同一所学校任教满6年的教师按照规定，在学区内交流到薄弱学校任教，每月额外补助一定数量津贴。此外，在城镇中小学、农村中心学校设置5%－10%的流动岗位，用于聘用本校以外的具有教师资格的优秀人才。当然，要真正实现优质教师资源的区域内共享，政府还需加大对农村教师待遇的倾斜力度，满足其物质需要和精神追求，让农村教师安心从教，才能真正推动义务教育的均衡发展。

3.加强师资内涵建设

薄弱学校的建设，治表更要治里，只有提升师资的内涵才能真正打造一支义务教育均衡发展的师资队伍。安徽省严格教师资格准入制度，新进教师实行省考、县聘、校用的办法，严把教师入口关。计划到2012年基本实现小学教师学历大专化，并进一步提高初中教师本科学历和硕士学位的比例。安徽铜陵市采取“名师迁移”等办法［8］，有意识将一些老牌学校名师调到薄弱和新建学校任职或任教，每月开展一次教研活动，有针对性地对薄弱校开展教学视导活动，促进了薄弱校教学质量的提升。

（三）制定中小学办学条件标准

均衡发展是义务教育的重中之重，各省市应根据自身情况制定统一的办学标准，对义务教育阶段学校在规划、校舍、设施、师资编制、班额人数等方面有一个明确的数量化规定，从而淡化和取消分类、分级办学标准，逐步实现义务教育资源的均衡配置，在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。

2007年，安徽省率先制定《义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》，取消了按原有标准划分的“城市、县城、农村”三个类别，城乡义务教育阶段学校办学采用同一标准，争取用5年时间，使全省义务教育阶段学校办学条件和管理水平达到基本要求。省教育厅据此指导各地制定了2009－2013年分年度、分市（县）的建设规划，以制度安排保证义务教育均衡发展的可持续性，城乡之间、学校之间办学条件差距逐步缩小。

（四）建立资源共享机制

由于我国基础教育的盘子过大，各级政府不可能在短时间内对各个学校投资的一部到位，现实中许多学校的硬件设备利用率不高，造成许多闲置浪费，而有的学校却在负债上设备。所以可将属于同一学区的学校联合起来，统一调度，合理配置教育资源，使学区内的学校大体处于一个相对均衡的状态，以体现义务教育的公正与公平。

1.建立学校“联合体”

在义务教育阶段，在社区范围内依托一、两所办学质量较高的学校，联合周围的若干学校建立学校“联合体”，进行统一领导，发挥优质品牌学校的带动作用，实现“理念共享、资源共享、成果共享”［9］。合肥市采取名校办分校、扩大名校规模、名校并弱校等形式，做大做强优质教育资源。由于强化了城乡学校的帮扶连带责任，实现了办学理念、教学经验、校园文化和优质资源的共享，增强了乡镇学校的造血功能，乡镇学校办学水平得到提高，有效地促进区域内义务教育的均衡发展。

2.统筹建立信息化教学网络

促进义务教育均衡发展，必须借助先进的信息技术手段，将各种教育资源入网，实现区域内优质教育资源共享，让中小学生通过网络接受同质、同步的高水平教育，实现真正意义上的均衡发展。为了使电化教学深入课堂，淮北市先让条件较好的学校承担中央、省、市级现代教育技术实验课题，探索现代信息技术与基础教育整合的经验，在此基础上发挥典型学校的示范性、辐射性作用，推动全市基础教育的发展。

（五）加强对薄弱地区的扶持力度

农村落后地区是义务教育的重点和难点，在教育经费投入上，应当特别注重对这些地方的扶持。2007年，国家全面免除农村义务教育学杂费，而安徽省更是先行一步，同步免除了城乡义务教育的学杂费。2008年春季学期开始安徽农村义务教育阶段学生的教科书和地方教材由国家和地方各级政府负担，标志着安徽省农村义务教育进入全免费时代。

为了进一步加强办学的法制化，2011年10月22日安徽省第十一届人大第二十八次会议审议通过《安徽省实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》，明确要求各级政府在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜，建立城乡一体化义务教育发展机制。县级以上政府要建立关爱制度，加强农村寄宿制学校建设和管理，为留守儿童和居住较远的学生提供寄宿，对家庭经济困难的寄宿学生给予生活补助。

（六）建立生源调配机制

当前“择校”风愈演愈烈，全国各地出现跨区就读的流动大军。为体现义务教育的公平、公正性，缓解“择校”压力，必需完善优质学校的招生方式，建立生源调配机制，将优质学校的全部或部分招生指标，按一定比例分配，淡化学校之间的生源竞争。

为严格控制择校，安徽省政府出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，全省各地通过严格学区划分，规范招生程序和收费管理，将义务教育阶段择校生控制在5%以内，实行示范高中指标到校制度。目前安徽省示范高中分配指标比例达到70%，全国领先。

（七）建立义务教育均衡发展工作的监测与问责制度

多年来，教育部和教育厅为促进教育均衡发展，出台了很多好的政策和措施，但是在具体落实层面却出现了很多问题，突出表现为有令不行、有禁不止，甚至是上有政策下有对策。因此，各项政策法规的执行力则是问题的关键所在。

为了提高政策的执行力，安徽省将推进义务教育均衡发展工作纳入县（市、区）党政领导干部教育工作监督考核指标体系，实行工作责任制和责任追究制，并依据监督检查情况实施奖惩。每年组织对各地义务教育均衡发展规划、工作目标、措施保障、资源配置、对口支援、教育管理、教育布局等进行评估考核，公布考核结果。2011年，安徽启动《安徽省义务教育均衡发展状况监测实施方案（试行）》，率先在样本县内对县级人民政府推进义务教育均衡发展的工作情况作定性与定量分析，确保义务教育均衡发展目标和任务落到实处。

四、本课题组关于义务教育均衡发展的若干思考

（一）加强宣传，提高对义务教育的认识

许多人由于对义务教育的认识不足而使义务教育均衡发展进程受阻。义务教育是公民发展的奠基教育，是人们获得最基本素质的教育，上大学、挣钱不是人生的唯一目标，相反只有抓好义务教育打好基础，上大学、挣大钱才有可能。只有每个老百姓认识到义务教育对人生发展的长远价值，义务教育均衡发展才能获得必需的内部动力。

义务教育均衡发展是社会公平与公正的基础，是维护社会安定团结的基石。义务教育均衡发展是一项利国利民的伟大事业，各级政府不能以市场化的眼光来看待义务教育，必须从战略高度认识义务教育均衡发展的意义，承担起义务教育均衡发展的责任人的使命。

（二）加强和完善教育立法

义务教育均衡发展需要法律的保障，虽然2006年修订的《义务教育法》将义务教育均衡发展的理念写进法律，但国务院和教育部至今没有出台与之配套的行政法规和规章制度，《义务教育法》缺少一个良好的法制环境，因而就缺少了对地方政府的法律威慑力。

安徽“铜陵经验”告诉我们只要“心中有法”，能依法办教，义务教育均衡发展便能稳步推进，因此要制订与义务教育法密切相关的各种法律规章，明确各级政府在义务教育均衡发展中的权力与职责，建立操作性强的行政问责机制与监督机制，让权力在“阳光”下运行，确保义务教育均衡发展有法必依，执法必严。

（三）完善义务教育经费保障机制

新《义务教育法》第四十四条规定：“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”［10］。这一规定使各级政府的经费投入责任得到明确，因此，地方政府应完善教育经费保障机制缩小办学差距。

第一，科学核定县域内义务教育经费基本保障标准，实行义务教育经费等化拨款。同时切实落实教育经费“三个增长”，不断提高生均公用经费保障水平。

第二，县级政府建立规范的财政转移支付制度，加大对农村特别是贫困地区义务教育的转移支付力度，大幅提高农村学校的生均公用经费和生均财政拨款。同时地方政府还应充分调动社会办学的积极性，多渠道筹措资金，设立农村义务教育专项基金，确保农村学校按统一标准办学。

第三，地方政府加大对弱势群体的救助力度，要按一定标准建立寄宿制学校，并对寄宿生提供生活补助，解决留守儿童的上学问题，成立中小学贫困助学基金，帮助品学兼优的特困生顺利完成学业。

第四，加大义务教育经费的管理和监督力度。要把义务教育经费纳入财政预算，对地方政府、学校的教育经费分配及支出行为，加强监督和考核，做到公开透明，防止教育经费挪用现象，确保有限教育经费得到合理有效地使用。

（四）实行“人、财、物”统筹管理

义务教育均衡发展是一项复杂的系统工程，它涉及到财政、人事等诸多方面。义务教育实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，在一定程度上缩小了县域内城乡教育差距，但与此同时，条块分割成为县域义务教育均衡发展的主要障碍。条块分割突出表现为教育部门、财政部门和人事部门在发展义务教育上权利与义务不匹配，教育部门在教育财政、人事的交流、教师的工资和津贴等许多方面受到牵制太多，难以发挥效力，学校也处于无处着力状态。义务教育的“责、权、利”不能统一，制约了义务教育的均衡发展。因此国家要出台相应政策，赋予教育部门的统筹支配权，确保有限的教育资源得到规范合理的使用。

（五）切实提高教师待遇

建立一支稳定的教师队伍是是推进城乡义务教育均衡发展的根本。目前中小学教师工资水平以及各项福利较低，农村教师在住房、医疗方面仍面临突出困难。本课题组在调查中发现许多地方的农村教师没有医疗保险，许多农村教师多年没有参加过学校组织的体检活动。我国的房改政策存在盲点，农村教师以及许多县市的中小学教师享受不到国家房改政策，学校也无力提供经济房或建房宅基地。这给教师的生活带来极大影响，教师也无法安心从教。

为此，国家要真正落实《教育法》中规定的教师工资要不低于或高于当地公务员标准，使农村教师成为人们羡慕的职业，并将部分贫困地区农村教师工资纳入省级财政，实行省级统筹。各级政府、部门应统筹协调解决教师的住房、医疗保险以及各项福利待遇问题，此外在职称、编制、教师培训等方面要向农村倾斜。只有各部门协调综合提供农村教师的各种待遇，才能让教师安心从教，扎根于农村的教育事业，义务教育才能真正得到均衡发展。

（六）实行师范生免费定向培育制度

百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。基础教育的师资质量直接影响到我国教育、科技的健康、可持续发展。实行师范生免费定向培育制度，是对那些有志于基础教育事业的优秀青年的鼓励和支持，使他们在校期间无后顾之忧，全身心投入学习，为日后成为高素质的教师打下坚实基础，同时也降低了贫困生上学的费用门槛，减轻了弱势群体的经济负担。这不但有利于社会的和谐稳定，而且会激起优秀学生报考师范院校的积极性，让更多优秀人才投身基础教育，彻底改变农村落后的教育现状，实现义务教育的公平、公正的良性发展。

［1］新华社.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）［EB／OL］.（2010－07－29）［2012－03－18］http：／／www.gov.cn／jrzg／2010－07／29／content＿1667143.htm.

［2］陈军宣.义务教育均衡发展的制度分析［D］.厦门：厦门大学公共事务学院，2006.

［3］张 翼.制度变革与义务教育均衡发展［J］.教育导刊，2010（1）：12－14.

［4］王元京.我国城乡义务教育差别的制度障碍分析［J］.财经问题研究，2009（9）：3－10.

［5］王世军.促进义务教育均衡发展的财政转移支付制度研究［J］天中学刊，2010，25（3）：13－16.

［6］张放平.区域内义务教育均衡发展的制度瓶颈及其破解［J］.中国教育学刊，2011（6）：1－4.

［7］杨银付.以教师资源的配置促进义务教育的均衡发展［J］.中小学管理，2008（2）：4－7.

［8］李倡平.安徽铜陵市义务教育均衡发展经验及借鉴［J］.当代教育论坛，2010（8）：44－47.

［9］张 侃.制度视角下的我国义务教育均衡发展［J］.教育科学，2011，27（3）：1－5.［10］新华社.中华人民共和国义务教育法［EB／OL］.（2006－06－30）［2012－03－18］http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2006－06／30／content＿323302.htm？

On Systematic Restrictions and Breakthrough of the Balanced Development of the Compulsory Education——a case study of Anhui Province

Chen Yangui，LüJi

Balanced development of the compulsory education is not only the basic approach to enhance the qualities of the whole people，but the foundation to stabilize the society.However，due to the restrictions of the urban－rural areas，Chinese compulsory education has been developing in the serious unbalanced state.Anhui Province has got some experiences in balancing the development of the compulsory education，which requires breaking through the systematic restrictions of the balanced development of the compulsory education，deepening understanding，improving the educational legislation and the fund guarantee，acknowledging the overall dominance of the educational administrative department，improving teachers＇incomes as well as implementing the system of fostering the free－directional normal students.

compulsory education；balanced development；sy stematicrestrictions

G620

A

1673-1794（2012）03-0070-05

陈言贵（1971－），男，安徽滁州人，教育学硕士，高级讲师，研究方向：高等教育管理。

2012-01-17