煤炭采矿权抵押问题刍议

聂莉斌，艾朝霞

（忻州师范学院 法律系，山西 忻州 034000）

煤炭采矿权抵押问题刍议

聂莉斌，艾朝霞

（忻州师范学院 法律系，山西 忻州 034000）

《物权法》规定煤炭采矿权是用益物权，基于煤炭资源国家所有的母权产生，参照不动产进行管理。煤炭采矿权应是抵押而不是质押，在抵押内容方面宜将煤炭采矿权与矿井设备及建筑设施一起抵押，以保障抵押权人利益。相应地，在实务操作中可以尝试允许采矿权人在缴纳部分采矿权价款和矿产资源费后即可办理采矿权抵押贷款，并将贷款期限适当延长。煤炭采矿权抵押需到主管部门办理登记手续而不是目前规定的备案手续，和上位法《物权法》保持一致。

采矿权；抵押；物权法

由于石油、天然气、煤炭、金属、砂石等不同矿产资源的分布、赋存条件、稀缺性、可再生性和市场价值各不相同，开采技术条件和法律法规管理也相应有所差异。煤炭资源是国家储备能源，我国煤电发电量占发电总量的82%左右。[1]煤炭采矿权价值高，煤炭企业的生产资金投入多，有较大的融资信贷需求，而对于抵押权人来说，煤炭企业也属于优质用户[2]，因此有必要将煤炭采矿权抵押单独列出来进行讨论。2011年1月20日国土资源部公布了关于《进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（下称《通知》），对采矿权登记的相关事项进行了规定。该规定在法理和实践方面有诸多值得探讨之处。

一、煤炭采矿权抵押的内容

2000年国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》认为采矿权是财产权，允许抵押，适用于不动产法律法规的调整原则。2007年《物权法》规定采矿权为用益物权，且未将采矿权的抵押规定为禁止情形，因此煤炭采矿权依法可以抵押。但在实际操作中，有的银行并未采取采矿权抵押方式，而是将煤炭采矿权视为和股票、证券类似的有价值书面权利凭证，签订质押合同，并在有关管理部门办理备案手续后，该煤炭采矿许可证由银行保管。待抵押人还清本息后，方将采矿许可证交还采矿权人。[3]煤炭采矿权质押是违反我国现行法律规定的。煤炭采矿权作为用益物权，其内容是不动产，依法应进行不转移占有的抵押，而不是质押。

该《通知》没有规定采矿权抵押是否要与机械设备、运输设备、通风设备、井巷工程、地面上的房屋建筑物等一起抵押。一些地方法规如湖北省国土资源厅就规定：采矿权必须同相关附属设施（如井巷工程等）共同抵押。在银行贷款实务操作中也存在着不同的情形。有的银行要求将采矿权和固定资产、机器设备等项目资产一并捆绑抵押。[4]有的仅以采矿权进行抵押贷款。[5]

笔者认为煤炭采矿权抵押时需要和设备一起抵押。这是因为煤炭采矿权的价值不仅包括探矿价值，赋存的煤炭资源价值，还包括必备的建筑和设施价值。否则在煤炭采矿权的抵押权实现时，只对采矿权证进行拍卖，而要求采矿权人移走相应的井巷工程设施和设备既不经济，又不现实。另外从抵押权人银行的角度来说，要求将固定资产、机器设备一起抵押有助于规避风险。

二、煤炭采矿权抵押的前提条件和期限

《通知》规定采矿权抵押的前提条件之一是：采矿权人必须在完全缴纳采矿权价款后才可以将采矿权抵押。根据国家和各省目前的法律规定，一般允许在出让取得采矿权时分期缴纳采矿权价款和矿产资源使用费，而煤炭采矿权价款和矿产资源使用费往往数额巨大，采矿权人短期内难以筹集如此巨额资金。更何况在未完全取得采矿权前，采矿权人还要耗费巨资投入生产设备，毋论收益了。那么在现实中能否在煤炭采矿权价款未全部缴清的情况下办理贷款，类似于商品房付首付后以该房屋进行抵押贷款，而后采矿权人逐年来还款呢？从理论和现实角度分析，煤炭采矿权在未全部缴清采矿权价款的情况下抵押贷款是可以的。虽然采矿权人只缴纳了部分采矿权价款，但只要经国土部门登记，就已经是煤炭采矿权所有人，有权利对其权利进行处分。从现实角度来说，银行完全可以计算出一个合适的贷款比率向采矿权人放贷，银行持有其采矿许可证正本，只有在其还清所有贷款和利息后方将其返还。

另外，该《通知》没有对采矿权抵押的期限作出限制，只要在采矿权有效期限内即可。有些地方法规对采矿权抵押的期限则规定为不超过一年，如甘肃省国土资源厅《矿业权抵押备案管理暂行办法》。在实务操作中，很多银行为了降低风险，对煤炭采矿权抵押贷款的期限不超过一年，但是一年期的贷款对于采矿权人来说周转时间太短，往往需要在还款后再次抵押借贷，造成了采矿权人贷款程序繁冗，融资成本高。因此，适当地延长煤炭采矿权抵押贷款期限将有助于采矿权人的资金周转和矿产企业的良性发展。

有的学者认为采矿权抵押贷款期限不宜太长，因为以采矿权抵押贷款，同时以采矿权的实施即矿产品的开采形成现金流还款，这是采矿权自我价值贬损的过程，对于银行来说增加了风险。[6]但笔者认为这是正常的商业风险，无论何种个人贷款还是企业贷款都会有风险。同样作为不动产的房产价格也会随着经济形势的变化而不断波动，而且随着房产的期限日益趋近于产权界限，同样会不断贬值。煤炭是不可再生资源，受国际大宗商品价格影响，价格不断波动是正常的。

三、煤炭采矿权抵押的登记与备案

《矿业权出让转让管理暂行规定》规定采矿权设定抵押时，应到原发证机关办理备案手续。《通知》中采矿权的设立、延续、转让、变更、注销明确规定为到登记管理机关登记，而采矿权的抵押则为备案手续。从行政法角度上看，登记是行政确认的一种形式，是指行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。[7]登记管理机关对采矿权的设立、延续、转让、变更和注销的登记是具体的行政确认行为，依法对相关法律关系当事人的法律地位和权利义务予以确定并将之公告。行政备案则是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政机关报送，行政机关对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。[8]登记管理机关对采矿权抵押的备案是程序性的行政事实行为，不产生法律上的约束力。

建设部公布的《房屋登记办法》规定了以房屋设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。同样的，国土资源部公布的《土地登记办法》第36条则详细规定了土地使用权的抵押登记，对于房屋和土地这些不动产的抵押明确规定为登记生效。由此可见，国土资源部对于登记和备案的区分是相当清楚的，并非以备案代替登记，更非有些学者所称的备案即登记，二者无区别。[9]

另外该《通知》也没有明确规定采矿权的抵押必须到相关部门进行备案。因此，采矿权的抵押属于当事人的自主合意行为，无需登记生效。双方签订抵押合同，合同成立时物权相应发生变动，该采矿权的完整权利受限。双方可以选择是否去登记管理机关办理备案手续。办理备案手续属于公示，经此公示可以对抗第三人。如果不办理备案手续，则该抵押权仍然成立，只是不得对抗第三人。另外该机关予以备案的条件之一是：该采矿权未处于抵押备案状态。根据物权法的规定，经公示的抵押权在债权实现时优先于未经公示的抵押权。这意味着采矿权所有人可以多次抵押其所有的采矿权，抵押权人可以为银行，也可以是其他法人或个人，而至多只需将其中一次抵押进行备案，经备案的抵押权优先于其他抵押权。

因为该《通知》规定在办理备案手续时要提交贷款申请书。煤炭采矿权抵押只需备案无需登记的规定使得采矿权抵押权人（以商业银行为主）的不可控风险愈加增大。煤炭采矿权的权利正常实施即是采矿权价值不断消耗贬损的过程；煤炭生产安全风险系数较高，我国每年都会有煤矿透水和瓦斯爆炸事故，造成人员伤亡和大量的财产损失。一旦发生安全事故被吊销采矿权证，抵押标的随之灭失，抵押权人只能向抵押人追索以实现债权。

但是在实务操作中，一些省份的煤炭采矿权抵押备案申请程序又往往和登记申请程序无二。根据山西省国土资源厅的规定，已缴清价款的采矿权可以办理抵押登记，未缴清价款的只能办理抵押备案。[10]山西省国土资源厅的煤炭采矿权抵押备案不仅要提交申请表，还要经过副处、处、厅级领导审核签批，并且属于政务公开中的行政审批公告，实质上是审批程序，而非告知程序。[11]2009年修订的《海南省矿产资源管理条例》就明确规定采矿权抵押应当到地质矿产主管部门办理登记手续。该《通知》对采矿权抵押的备案规定，无法具有与登记相当的法律效力，不利于保护抵押权人的利益。可以考虑从实际出发，将采矿权抵押的“备案”手续更为“登记”手续，既可更好地保护抵押权人的利益，又可加强采矿权抵押登记的管理，使煤炭采矿权属不动产的法律规定名至实归。

随着时代的进步，矿业经济不断发展，相关法律制度也在不断调整，有着计划经济烙印的矿产资源法律法规与新时代的法律出现了诸多的相互冲突之处。需要在理论争鸣中提炼精华，从实践中学习经验，使我国的矿业法律制度愈加完善，更好地促进矿业的健康有序发展。

［1］王志轩.中国煤电发电量占发电总量82%左右［EB/OL］. 网易财经，2011.06.26.http：//money.163.com/11/0626/17/77G9CAF800254N 4U.htm l.

［2］高晋阳.关于山西省煤炭采矿权开办抵押贷款的思考［J］.山西财经大学学报（高等教育版），2007，（4）：42.

［3］王洪涛，常继飞.临淄农村商业银行成功发放全省农信系统第一笔采矿权质押贷款［EB/OL］.山东省农村信用社，2011.07.05 http://www.sdnxs.com/Info/1467637.

［4］晋城市农行煤炭资源证抵押贷款业务启动［EB/OL］.新华网，2006.11.27 http：//www.sx.xinhuanet.com/sxzw/2006-11/27/content_8628461.htm.

［5］苍山农联社开办“矿业权抵押”贷款业务［EB/OL］.中国金融网，2009.07.22 http：//stock.zgjrw.com/static/news/ncjr/20090722/633838736434843750.htm l.

［6］李树森.对采矿权抵押贷款风险的思考［J］.广西金融研究，2007，（5）：67.

［7］姜明安主编.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，1999，（10）：199.

［8］朱最新，曹延亮.行政备案的法理界说［J］.法学杂志，2010，（04）：60.

［9］王娓娓.论矿业权抵押登记机关之完善［J］.理论界，2009，（3）：114.

［10］潘志国.矿业权抵押如何实现［EB/OL］.找法网，2007.09.05 http://china.findlaw.cn/lawyers/article/d4640_p9.htm l.

［11］采矿权抵押备案［EB/OL］.山西国土资源，2006.01.07 http://www.shanxilr.gov.cn/article/2918.shtm l.

On the M ortgage of Coal M ineral Rights

Nie Li-bin，Ai Zhao-xia
（Law Department of Xinzhou Teachers College，Xinzhou Shanxi 034000）

Coalmineral right is considered as a usufruct in Real Right Law，which is based on the nation's ownership of coal natural resources，and regulated as real right.Coalmineral right should bemortgaged rather than pledged.The content ofmortgage should also include the installations and facilities of the wells，which aims to protectmortgagee's right.Correspondingly，in practice，it is reasonable to allow mineral right owner get themineral rightmortgage within a longer period，if he has paid part of the cost ofmineral right and mineral resources fee.Themortgage of coalmineral right should be registered rather than recorded in administration，in order to comply with the upper law Real Right Law.

mineral right；mortgage；register

DF462

A

1673-2014（2012）01-0012-03

2011—12—13

聂莉斌（1983— ），女，山西忻州人，法学硕士，主要从事环境与资源保护法学研究。

艾朝霞（1975— ），女，山西原平人，法学硕士，主要从事经济法研究。

（责任编辑 卫崇文）