我国国有控股商业银行委托代理问题研究

○贺群舟

（海南大学三亚学院海南 三亚 572000）

我国的商业银行以国有控股商业银行为主，在我国国有控股商业银行经营管理中的委托人和代理人长期以来有这样的问题：国有控股商业银行最终出资者和所有者是国家，国家通过政府将国有控股商业银行的经营决策权授予银行行长，由其代表自己进行以牟利为目的的经济活动。国家管理银行的意图通过政府自上而下的层级管理机构传递给各级行长。同时国资委是银行的出资人是国有商业银行的股东，政府是国家的代表。因此，我们可以认为政府和国资委是国有控股商业银行经营管理的委托人，代理人则是国有控股商业银行的各级行长。我国控股商业银行的监管人是银监局，银监局同时也是由国家设立并且由政府主导的，这导致我国国有控股商业银行中存在多重委托—代理问题。

一、经理人（银行行长）存在多重委托问题

国有控股商业银行各级行长具有多重委托人，国有控股商业银行行长既是银行股东的代理人同时也是政府的代理人。一个代理人是不同利益方的委托人，这自然存在利益冲突和监管难题。

我国国有控股商业银行的行长是银行股东的代理人。银行股东是我们国家（国资委），所以作为银行股东代理人的银行行长在追求自身利益最大化的同时要受到他的委托人国家（国资委）的利益最大化条件的约束。银行行长要能够为股东利益努力工作，而不是完全为自己的利益努力工作，就必须要在银行股东国家和银行行长之间建立一个有效的激励契约。股东国家是没有办法知道经理人（银行行长）的工作是否是努力的，股东国家可以通过银行行长的期末业绩水平来进行衡量。也就是要在银行和行长之间建立一套好的激励契约来使得行长的努力符合委托人也就是银行的利益。如果在我国国有银行中有这样的一套好的激励契约使得银行行长来为银行努力工作，这对于提高我国银行业的经营绩效和保证银行的稳健经营是有帮助的。仅考虑银行行长和银行之间的委托代理关系的时候，他们之间可以建立一个契约来规范银行行长的行为。在股东和银行经理人之间可以建立一个最优激励契约就是认为银行经理人在银行经营中只存在一重委托—代理关系。但是在我国国有商业银行的行长在银行的经营中还处在另外一重委托—代理关系中。

我国国有控股商业银行的行长还是政府的代理人，他和政府也存在委托—代理关系。银行行长并不是现代企业聘用的经理人员而是由政府任命的官员，是国家公务员。我们可以认为各级银行的行长是各级政府的代理人，各级政府是银行行长的委托人。银行行长处于一个双重的代理人地位。一方面他是银行股东的代理人，他的工作受到银行利益的制约。另一方面各级银行行长是国家干部，是各级政府的代理人，他的投资决策还要受到他的另一个委托人——政府——的影响。政府作为各级银行的委托人的身份不是很明朗，在我国国有控股商业银行明确确定建立现代化企业制度的改革进程中，他与银行行长之间不可能通过一个明示的契约来界定彼此的委托—代理关系。因此，他们之间也不可能建立一个契约化的有效激励相容机制，而只能依赖于行政指令方式，默示地对银行行长的投资决策施加影响。不同于银行股东只能通过银行行长期末的业绩水平来进行衡量，政府考察银行行长主要观察他的资金是不是流向了政府正在大力扶持的企业或部门，并且这种观察是直观而且是事前的。同样，不同于银行股东的效用直接受银行资产组合的收益—风险状况决定，政府更关心的是银行信贷资金的投向是否符合其产业规划或私人利益。在作为政府的代理人的这一重身份上，银行行长不太可能从理性地追求银行利益最大化的角度来进行投资决策。他的个人理性决定了他首先要在保证自己利益最大化的前提下去考虑银行利益最大化，而作为政府的代理人，如果行政性的职位因素直接对其效用产生很大的影响，这将决定了他会更倾向于听命于缘于政府的行政性指令。银行行长作为政府的代理人，在这样一重委托—代理机制下，银行行长和政府之间无法建立激励契约。国内一些学者研究指出国有控股商业银行行长存在资本激励和非资本激励，这和本人分析的我国国有控股银行行长存在双重委托—代理关系的分析是一致的。

二、监管人存在多重委托—代理问题

我国商业银行的外部监管人是银监局，国有控股商业银行的股东是国资委。银行的外部监管人银监局和国有控股银行的股东是国资委都是国家的代理人，所以外部监管人和银行股东处在相关的委托—代理关系中。这就造成外部监管人的不独立问题。外部监管人的不独立性对银行监管有效契约的有效性产生了重要影响。

国资委作为国有控股银行股东，应该追求银行经济利益最大化。但由于国资委代表政府持有的资产不仅仅只有国有银行这一项，还包括在事关国计民生的行业中处于领导地位的许多大型国有企业。国资委要实现的是整个国有资产的保值和增值，因而，国有商业银行的绩效以及风险承担状况就不可能始终作为国资委的优先决策问题。这样，在国资委作为政府的代理人进行决策时，提高国有控股商业银行经营绩效和适度承担风险的目标往往会与其针对整个国有资产的总体目标之间产生冲突。我国在经济体制转轨过程中，间接融资占据主导地位的银行系统是企业获得资金来源的最主要途径，而政府通过金融抑制可以获取较廉价的金融资源，用以保持公有产权的领导地位。在相当长的一段时期内，国有商业银行个体经济利益的重要性远逊于它作为吸纳廉价金融资源核心渠道的重要性。因此，当国资委面临局部与整体目标冲突时，往往会以全局利益为重而忽视国有控股商业银行的绩效和适度风险承担问题。造成这样问题的原因就是银行股东代表不明确，没有一个明确的银行股东利益代表就必然影响银行对经理人监管的积极性。关于这个问题有关学者认为可以在我国成立一个专门管理银行资产的机构来解决。

银监局作为银行的外部监管者同时也是国家的代理人，他与国家的另外一个代理银行股东处于平行地位。所以国有银行的外部监管人银监局与银行股东处在相关的委托—代理关系之中，银监局作为外部监管人很难真正不受其他利益的影响来行使独立的监管权力，因此作为外部监管人的银监局不具有利益的独立性，其风险偏好是不稳定的。外部监管者的必要性在于假定它能代表存款人的利益，其风险态度是风险厌恶的，表现为其监管目标是实现银行业的安全和稳健。在这个前提下，银行监管有效激励契约的核心资本充足监管：资本充足监管（最低清偿力比率）保证了控制权在风险偏好的股东和风险厌恶的监管人之间发生转移，从而保证了银行的安全和稳健经营。银行的资本充足率低于最低清偿力比率的时候，银行经理可能采取了高风险的投资行为，但是资本充足监管使得控制权由股东向存款人即监管人转移。而监管人是风险厌恶的，此时控制权由监管人掌握从而可起到风险的控制和规避作用。反之较高清偿力比率可以说明银行经理的投资是稳健的，控制权由股东掌握，可以更好促进银行效益的提高。但是如果监管人是独立不是风险厌恶的，那么资本充足监管所达到的这种控制权的转移对于银行的经营安全和稳健是起不到任何作用的。但对于我国银行业而言，由于银监局与国资委同属政府的代理人，他的独立性很容易受到政府的影响，并不能持续地代表存款人的利益。同时，它与国资委（国有银行股东）之间存在的矛盾也直接影响到它在实施银行监管中的风险态度。国资委是政府的第一个代理人。国资委要按国家的要求追求整个国有资产的保值、增值，它作为国有银行股东是风险偏好的；而银监局是政府的第二个代理人，他的任务是监管银行股东（国资委）。这要求他是一个完全从银行的经营安全和稳健考虑。他必须是风险厌恶的。这样就形成了一个矛盾的局面：一个委托人（政府）设定了两个利益完全不一致，风险偏好完全相反的代理人来经营和管理银行业。在这种情况下，代理人的风险偏好必然会受到委托人总体决策的影响。相对而言，国有商业银行在其经营过程中，表现出较为稳定的偏好风险的态度，而银监会的风险态度是不稳定的，并不能持续保持风险厌恶。

三、政策建议

通过上面的分析，我国国有控股商业银行监管中建立有效监管激励契约，主要是在国有商业银行经营的委托代理问题中解决经理人（银行行长）的双重代理人的地位。在银行外部监管人的委托代理问题中解决外部监管人的独立性问题。具体来说，应该从以下方面来进行改进。

1、解决国有控股商业银行行长的双重委托—代理问题，在银行和行长之间建立最优激励契约

（1）解决银行行长双重委托—代理问题。要解决我国国有控股商业银行的双重委托—代理问题，保证银行经营的独立性，使得银行的经营活动不受各级政府决策的影响同时要在银行业建立起现代企业制度，让银行成为参与市场竞争的现代企业。这就要对银行的体制进行改革，明确国有控股商业银行分行支行的管辖权，设立跨地区的大支行，使得银行的经营活动不受到政府力量的影响。产权改革问题中股份制与“委托代理”模式是当代市场经济体系中运用最为普遍也被认为是最有效率的企业治理模式，即在明晰界定产权的基础上由股东组成股东大会行使决策权，由股东大会选举董事组成董事会享有经营管理权，并由其选择和聘任经理管理经营事务，股东与员工共同组成监事会行使监督权，从而形成相互协调、相互监督、相互制衡的机制，使各权能主体在权、责、利等方面达到平衡和协调，其基础和前提是明晰的产权界定。

（2）成立专门的国有控股银行资产管理局，同时实现股权的多元化。第一，成立一个独立的国有金融资产管理机构专司国有股权委托人职责，独立行使出资人权利，并承担委托人应承担的经济责任——实现国有金融资产保值增值预算，使其有巨大的压力和动力，关心、支配、维护所有者权益。该机构的法律地位和经济职责应通过法律和契约确定。第二，实现股权的多元化，要把国有商业银行总体定位建成国家控股的现代商业银行。在股权结构设计上，一是要引入一些有管理经验的境内外战略投资者，进而上市募集社会公众股份，实现投资主体多元化；二是考虑持股分散的小股东在权利配置结构中势单力薄、难以协调一致发挥作用的弊端，改革后的银行股权结构宜在多元化的基础上适度集中，以提高股东对经营者的监控效率。同时在产权改革和上市后，要避免在当前国有控股上市公司中普遍存在的委托代理和治理效率方面的问题重演，在银行内部真正建立起有效的监督机制、约束机制和激励机制。

（3）解决国有控股商业银行行长官员身份问题，建立现代银行职业经理人市场。解决好银行行长的身份问题，要改变银行行长的官员身份，建立现代银行职业经理人市场，在市场上去找优秀的银行经理人，而不是由行政命令来任命银行行长。解决银行行长官员身份问题的同时，还要注重发展经理人才市场，促进银行管理人员之间充分竞争，真正实现银行经理人的职业化，这些都是建立有效的监督机制、约束机制和激励机制的重要基础。

2、解决外部监管人的独立性问题

在我国的国有控股商业银行监管中，外部监管人主要存在独立性问题。国家是银行的股东又是银行的监管人，所有人和监管人是同一个主体。这样就造成了监管人不能完全代表存款人的利益，在银行监管中他不是独立的外部监管人。由于监管方并不完全独立，其收益曲线就不一定是凹的。就算控制权转移到了监管方之后，监管方（银监局）也不一定会采取有效的措施来让银行的经营投资策略回到稳健经营上来，致使资本充足监管措施没有效果。要资本充足监管措施这一我国银行监管重要措施起作用就要解决好这样的问题。而要根本上解决这一问题就要建立健全相关法规，以法律形式保证监管人的独立性。

（1）解决银行外部监管人独立性问题。在我国对银行实施监管的是银监局。但是由于银监局和银行股东代表是同一委托人，所以我国银行监管当局在对银行实施监管的时候并不是独立的。监管人对银行的监管会受到很多其他因素的影响。要在银行监管中建立有效激励契约就必要保证银行监管当局是独立的外部监管人。独立外部监管人能把银行的稳健经营作为其监管的唯一目标，从而就可以保证监管人能够代表存款人的利益对银行进行严格的监管。具体来说就是成立独立第三方人构成的银行监督局，并通过立法的形式保证其行使权利的独立性，保证该银行监督局在对银行进行监管的时候不受政府政策和利益的影响。

（2）健全和完善法律法规体系。要保证监管人的独立性就要在法律上赋予监管人的独立地位。通过建立健全监管法规让监管人在形式监管权利的时候不受其他利益方的影响。目前银行监管法规框架存在缺陷，法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺模糊、不适应银行发展等问题。因此要加快对原有银行业的法律、法规及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方及时补充、修改和完善，从而建立结构完整、层次清晰的银行监管法规体系，建立规范、公正、透明、高效的市场准入、退出管理体制，推进我国银行业与国际最佳做法结合。

[1]敖志军、惠益民：存在道德危害的委托、代理模型中多重激励问题的研究[J].中国管理科学，1997（4）.

[2]杜传忠：激励规制理论研究综述[J].经济学动态，2003（2）.

[3]郭家新：国有独资商业银行委托代理行为分析[J].南方金融，2001（12）.

[4]郭竟成、姚先国：市场结构还是治理结构？——两种银行改革思路之检讨和中国实证[J].国际金融研究，2004（2）.

[5]童频、张勇、金静：国有商业银行资本充足率研究[J].金融研究，2001（11）.

[6]王自力：国有独资商业银行充实资本金可行性研究[J].金融研究，2001（3）.

[7]张杰：中国国有银行资本金谜团[J].金融研究，2001（12）.

[8]Blum，J.，Hellwig M.the macrieconomic implications of capital adequacy requirementsforblanks[J].Europ.Econ.Rev.，1995（39）.

[9]Dietrich，J.K.，James，C.Regulation and the determination of bank capital changes:A note[J].The Journal of Finance，1983，38（5）.