我国高等教育制度变迁中供给不足的问题、原因与对策

○孙广杰

（华中科技大学经济学院 湖北 武汉 430074）

1973年，教育学家马丁·特罗提出：“一些国家的精英高等教育，在其规模扩大到能为15%左右的适龄青年提供学习机会之前，它的性质基本上不会改变。当达到15%时，高等教育系统的性质开始改变，转向大众型；如果这个过渡成功，大众高等教育可在不改变其性质下，发展规模直至其容量达到适龄人口的50%。当超过50%时，即高等教育开始快速迈向普及时，它必然再创新的高等教育模式。”特罗所说的“教育系统性质的改变”，实际上就是教育制度的变迁。2010年，中国高等教育毛入学率已经到达到26%，2015年将达到36%。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，到2020年，我国的高等教育毛入学率平均达到40%。这意味着相当一批省份和地区跨入50%行列。这些数据表明，中国高等教育正处于从“大众化”向“普及化”变迁的进程之中。

一、中国高等教育制度现存的主要问题

1、高等教育理念有待更新

（1）高等教育大众化或者普及化，并非粗放化。以师资队伍建设为例，美国于1971年实现高等教育普及化，是世界上最早实现高等教育普及化的国家，但自普及化以来，美国高校的生师比从1976年的9.8∶1下降到2005年的7.3∶1，有不断下降的趋势。中国高校的生师比一直比美国高。而且，自2002年进入高等教育大众化阶段以来，中国高校生师比却有不断提高的趋势。尽管生师比和班级规模的绝对数字并不能作为办学质量优劣的唯一标准，但是，从教育规律和经济学的角度来看，如果不改变生师比不断提高、班级规模不断扩大的趋势，高等教育的大众化、普及化就无法避免粗放化的趋势。

（2）仍然具有精英教育阶段的功利化特征。教育的功利化理念，往往重视对能够带来的近期利益（就业和收入）的技能的培养，忽视对学生未来的发展能力和潜能的开发。尤其是自2008年全球经济危机以来，随着就业压力的增大，政府将就业的功能强加给高校，导致“就业评估”兴起。这种评估机制，势必改变高校的办学理念，扭曲高校的资源配置方式，对高校的学术性和思想性发展无疑是一种无形的束缚。社会对高校就业工作的期望过高，给高校带来巨大的压力，以至于教师产生职业倦怠。

2、部分地方高等教育缺乏可靠的发展目标

目前，学术界的研究表明，高等教育毛入学率与人均GDP水平有着一定的正相关关系，但并不存在因果关系。也就是说，高等教育毛入学率存在着大量的人为因素。高耀（2010）运用2006年以前的数据进行的回归分析表明，广东、内蒙古的高等教育毛入学率严重滞后于经济发展。而辽宁、黑龙江、湖北、吉林则存在明显的“透支”，超过其经济承受能力。类似的高等教育发展目标问题依然存在。

3、高等教育投入缺乏制度保障

以高校教育经费的投入为例，近年来，中部六省实现了经济的连续高速增长。而且，自2005年以来，中部六省GDP增长比例高出全国平均水平的1.89%。但是其每年的预算内教育事业费增长率却低于全国平均水平的0.68%。如果经济增长的成果用于反哺教育，从长期来看，可以实现经济和教育的同时发展。但是，地方政府对于教育投资明显缺乏积极性。汪全胜（2009）认为，其根本原因在于我国现行高等教育投入立法的缺陷，只有完善法律制度的规定，依法办事，才能从根本上确定高等教育投入的制度保障。

4、巨额债务阻碍高等教育的正常发展

20世纪末期，伴随着经济发展的提速和高等教育大众化进程，高校开始进行招生规模和占地面积的扩张，各地掀起了兴建大学城的热潮。2010年以来的紧缩政策，提高了银行贷款的成本，使一些高校陷入借债—还债—借债的陷阱，进而导致高校在办学方面的短期行为，如减少教师奖酬金和外出进修的机会、降低科研和实验室投入水平、缩减学生学习的基本保障等，从而使高等教育事业低水平发展。

5、建设世界一流大学任重道远

世界大学排名所参考的指标，既不是招生规模，也不是占地面积，而是科研竞争力。2011年，中国大陆共有91所大学进入ESI（基本科学指标数据库）排行，位居世界第5位。这一现象表明中国大学的总体科研水平有所提高，但能够进入前100名的高校为数甚少。在英国《泰晤士报高等教育副刊》发布的2011—2012年世界大学排名上，中国大陆仅北京大学和清华大学跻身百强。以上情况说明，建成世界一流大学不是能一蹴而就的，中国在未来需要下大力气建立一支高效率的科研型师资队伍，加大科研投入，提高科研竞争力。

二、中国高等教育制度变迁的理论解释

1、获取制度变迁的知识需要高昂的成本

在中国，适应经济社会的高速发展，政府承担起了高等教育制度变迁供给的主要任务。为此，政府必须获得高等教育制度变迁的必要的知识，包括高等教育教学知识、高等教育管理知识、高等教育制度变迁的需求和供给知识，以及与高等教育相关的经济、法律、社会、金融等领域的专业服务知识。而获取这些是需要成本的，包括物质成本和时间成本，因为许多知识需要大量的学习、试验和推广才能够获得。知识的匮乏导致发展的盲目性，使得政府新推出的制度缺乏正确的目标。

2、地方政府获取的激励不足

与成本相对应的是收益。由于高等教育的投资大、周期长，短期内难以看到社会效益，在制度变迁成本很高的前提下，地方政府在推动高等教育制度变迁方面所获得的激励不足。激励不足，进而导致地方政府缺乏战略眼光，不愿意改变旧的办学理念，甚至采取功利主义行为，对高等教育索取的多投入的少，以期获取短期利益。地方政府对高等教育的索取，主要表现为：将大学生就业任务无条件地强加给高校、让“大学城”的建设承载城市扩张和地产开发的任务。

3、“制度效率递减规律”

制度作为一个生产要素，在投入生产后，与其他要素一起产生互补效应和替代效应。最初，互补效应大于替代效应，所以边际产出较高。但是由于要素之间的摩擦与碰撞，要素之间的替代效应超过了互补效应，导致边际生产力递减。以高等教育大众化制度为例，该制度的推行必然伴随着大学城的建设、土地的出售、金融业务的扩张等，既能带来短期的经济增长，又能扩大政府各部门财政收入和管理权限，所以得到政府各部门的支持，进而体现了较高的效率。但是，随着扩招任务稳定和大学城建设的完工，上述利益释放完毕，政府对高等教育大众化的后期投入和内涵建设就不再关注，进而导致制度失去效率。

4、高等教育制度变迁的路径依赖

所谓路径依赖，是指人们一旦选择了某个制度，由于规模经济、学习效应等因素的存在，该制度会沿着既定的方向不断得以自我强化。久而久之，在制度内部会形成自己的利益集团，阻挠其他路径的尝试和制度的创新。以高等教育大众化为例，随着高校的扩招，会带来规模效益，而这种规模效益又带来校内师资队伍和校内外管理队伍的不断扩大。久而久之，在这个庞大的队伍中，势必产生一个既得利益集团，安于现状，不思进取，阻碍制度的进一步变迁。因此，这种有着路径依赖倾向的高校，很难从内部实施改革来推动它的发展。

三、增加高等教育制度变迁供给的对策

1、借鉴国内外经验，加强对高等教育普及化进程中的办学规律研究

理念的更新仅靠行政命令是不行的，其实现有两个途径。一是通过学习和研究，降低制度变迁的成本，让人们看到采用新理念后获取潜在利润的机会。二是政府通过立法或者制度规定，迫使人们在新规则下逐渐改变理念。前者属于诱致性制度变迁，后者属于强制性制度变迁。因此，学习和科学研究是更新理念、促进高等教育制度获得诱致性变迁的重要途径。

2、推行高等教育终身激励，鼓励长期战略

根据委托—代理理论，地方官员在任期间会利用信息的不对称，围绕他的任期和政绩来实施机会主义行为。这种现象导致了一些大学的盲目扩张和扩建，并将问题推给继任者。如果连续几任官员都有这种倾向，则高校的问题会积累起一定的风险。针对这种机会主义行为，有效的对策是实施终身问责制。“终身问责制”是利用“信息在较长的时间内会获得更多的披露”这一特性，遏制在职官员的机会主义行为。

3、加强制度创新，遏制制度效率递减

制度的效率递减问题，必须通过制度的创新才能解决。以高等教育大众化为例，在该制度推行的中后期，若能够加强新制度的供给，如完善高等教育投入立法、推行高校融资制度的创新、实施办学奖惩机制的制定、通过引入民办高校加强竞争机制等，就可以弱化高等教育大众化制度与其他要素之间的替代关系，增强互补关系。

4、引入竞争机制，打破路径依赖

引入竞争机制，首先是借鉴海外经验，引导民间资本进入高层次高校办学领域。在国外，私立大学以其优异的科研成绩，一直占据着世界一流大学的殿堂。民办高校具有机制活、包袱轻、竞争意识强等特点，如果能做大做强，通过“鲶鱼效应”，可以激发公办高校的竞争意识，打破制度变迁的路径依赖。目前，我国已经产生了一批民办高校，但大多数都是从“挂靠模式”做起的，处于低水平发展状态。因此，一些学者建议，参照国家985工程、211工程模式，扶持一批高层次的民办大学。引入竞争机制，还可以考虑在实际成熟的时候，尝试学科特区、高校国际特区等办学模式，推动办学模式多元化的发展。

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