浅谈行政消耗性经费开支控制

○顾 薏

（第二军医大学东方肝胆外科医院 上海 200438）

近年来，国务院要求中央及地方政府全面公开“三公”经费，并推行部门预决算公开制度。作为享受军费保障的军事单位，如何加强“三公”经费的管控，尤其是对行政消耗性经费的开支进行有效的控制，提高经费保障效益，是每个单位面临的一个迫切需要解决的问题。

一、行政消耗性经费的主要特点

1、通用性和经常性

行政消耗性开支大多是办公用品、交通、接待等消耗性内容，开支项目涉及的专业性不强，很大程度上具有军地通用、公私通用、上下级通用、军队各部门之间通用的特点。

2、广泛性

行政消耗性经费开支涉及面广，其保障类型复杂。保障内容多，不仅涉及到单位、事业部门大项任务的完成，还涉及到日常工作的正常进行。保障类型的复杂多变导致各种经费开支标准不便于制定和控制，经费的使用也难以细化到各实物主体中，最终导致经费开支不易把握，管理难度加大。

3、隐蔽性

行政消耗性经费开支不透明，主要表现在隐藏真实开支，通过一些方法手段将合情不合理或合理不合法的开支变成合理又合法的消耗性开支，财务人员鉴定难度大。

4、伸缩性

行政消耗性行经费开支易受管理水平控制力度的影响，同一保障目标，在不同的管理水平、控制措施下，经费支出量存在着差异。其表现在不同单位部门经费的投向投量不同；不同的时间，经费投向投量也不同。

5、易超性

大部分行政消耗性经费数额呈增长趋势，即当制定了标准限额后，扩大标准限额容易，但因受物价水平及主体经济利益影响，缩减标准难度较大。此外，行政消耗性经费因受主观因素和客观环境影响较大，比较难以掌握控制，超标准限额问题十分突出。

二、当前行政消耗性经费管理中存在的问题

1、预算标准不严，致使超范围开支

首先，由于掌握标准不严，预算项目变更，造成了行政消耗性经费经常超范围、超标准开支。个别部门不按照限额指标开支，经费支出存在着标准高、效益低，只讲需要、不讲计划与标准等问题。其次，随着办公现代化设备的改善，设备购置费的增多，办公耗材支出日益增大。再者，预算和执行脱节，造成经费开支浪费。少数单位、个人受社会消费倾向的影响，消费欲望膨胀，超前消费现象严重。另有些单位缺乏过硬的理财参谋，不会过紧日子，不该花的钱花了，到该花钱的时候却无钱可花。这些现象导致的直接后果是削弱了预算的财务保障力，事业任务完不成，影响部队全面建设。

2、供管矛盾多，致使难以对其实施有效监督

行政消耗性经费涉及部门多、范围广，即使有完善的管理制度，也很难管理到位。比如差旅费管理，按照现行办法，标准规定得十分清楚详细，但使用者普遍都是个人，只要程序清楚、票据合法、手续齐全，财务部门就没有理由拒绝报销，致使开支数额无法控制，给管理带来了困难，从而造成了超支。究其原因，就是供应与管理脱节，一家管与多家或多部门花钱之间的矛盾无法调和，凭票报销的模式与当前的现实环境发生了冲突。

3、管理制度弱，造成经费不必要的流失

任何制度和体制都不可能是完美无缺的，而制度本身的不完善为经费管理带来了一定的困难。当前，我们对行政消耗性经费管理，既有预算控制，也有制度控制，还有各级的严格管理，但就是管不住。比如招待费、会议费，各级的标准规定很多，但超标准、超范围、超限额开支的问题还是相当突出。同时，由于市场经济体制不断完善，价值规律的作用越来越明显，严重冲击着军队财政计划管理体制，影响到行政消耗性经费管理制度的落实。究其原因，还是现行的管理办法与新形势下的管理要求不相适应，计划管理、总量控制与市场经济环境有冲突，市场环境的变化不可避免地给部队经费管理带来了困难。

三、行政消耗性经费存在问题的原因分析

1、思想上不重视，法规意识不强

消耗性经费是预算经费的重要组成部分，预算执行情况的好坏直接影响着消耗性经费支出的控制效果。长期以来，一些单位和部门的人员依法理财、按规定开支的观念树立不牢，认为预算是本单位、本部门编制的，钱怎么用无所谓，只要是为单位、部门办事就行，有领导签字就可以报销；认为标准水平低，保障不了需要，社会在发展，技术在进步，多开支经费是必然的。这些观念的存在导致很多人员不按预算办事，有标准也不执行，从而造成超标准、超限额，这实际上是法规意识淡化的表现。

2、管理制度不健全

军队消耗性经费开支控制过程中出现这样那样的问题，其主要原因是制度不健全。我军财务管理有着“重钱轻物”的“传统”，即对经费管得紧，对物资管得松。物资计价核算制度不健全导致了军队消耗性经费支出控制乏力。一般只要不超过各单位的预算限额，只要是事业部门购买的物品，有凭有据有领导签字，财务部门就必须给予报销。这样导致一些事业部门重复购置，大量的物品积压或浪费，有些物品购入的价格远远高于同类商品的市场价格。同时，由于用于部队消耗方面支出具有通用性，既可以用于办公，又可以供个人使用，其耗用也无法进行全程监督，因而导致部队资产流失。

3、社会不良风气的负面影响

市场经济条件下，人们普遍追求个人利益的最大化。道德对人的行为约束力较之计划经济时代相对“软化”，社会环境对消耗性经费支出控制的负面影响也随之增加了。研究消耗性经费管理可以发现，在制度不健全、不能完全堵塞漏洞的情况下，人为地“吃”消耗性经费的现象增多。像接待费的超支，表面看来，不外乎是由于接待任务重、接待标准高、接待范围广。实际上是存在搭车消费和过多的“人情”接待，人为扩大开支造成的。此外，某些单位还存在讲档次、讲排场、超前消费、“职务消费”等现象，这些都是社会环境对其造成的影响，结果导致对消耗性经费的管理难度加大。

4、监督检查不力

一些单位消耗性经费支出控制效果不理想，与监督检查不得力有很大关系。主要表现在：一是计划执行不到位。从部分实施消耗性经费限额管理的情况来看，限额管理尚未与相应的责任制联系起来，或联系不紧密，或责任落实不到位，这也是超限额标准的重要原因之一。二是监督检查存在走形式的现象。比如检查时听汇报多、看账面和材料多，深入考察具体问题少、分析原因少。三是对检查出的问题不能及时处理，一拖再拖。这不仅对管理工作起不到促进作用，反而助长了超限额、超范围开支的风气。

四、创新行政消耗性经费开支控制途径

1、健全社会化保障制度，创新后勤保障方式

（1）后勤保障市场化、社会化是军队后勤保障发展的必由之路。军队行政消耗性经费是一种非军事性的消费，购买的服务可以直接取自于社会公共服务。依托地方资源，引入社会化保障机制，就等于引入竞争机制，可以选择那些价格低、产品服务好的单位来进行合作，自然而然地提高经费保障效益，是一条控制消耗性经费的有效途径。

（2）建立市场化、社会化保障体制的措施。做好思想工作，加强总体规划和协调工作，周密组织方案论证和试点，建立健全规章制度。军队后勤社会化保障必须有相应的规章制度作保证。我军要顺利实施社会化保障，必须抓紧制定与军队实行后勤社会化保障有关的法规和制度。

2、科学制定行政消耗性经费限额，创新和完善管理机制

（1）为保证机关行政消耗性开支的合理使用，应科学制定经费限额，且讲究科学的管理办法，创新和完善管理机制，其基本思路是参照本单位以往数据，按照一定比例，计算出本年度各部门行政消耗性经费指标数额，报上一级财务部门核定，纳入年度预算统一安排使用，安排总量控制，超支不补的管理方法。其运行模式为：首先，各事业部门根据工作需要，提出合理的开支限额需求，并报财务部门；然后，财务部门对各部门限额执行情况进行定时、不定时的跟踪问效；最后，财务部门定期向后勤领导汇报限额执行情况，提出意见或采取有针对性的措施，以免出现偏差。

（2）对行政消耗性经费开支限额范围的界定，必须应遵循求实、客观、科学、便捷的原则，为此应加强调查研究，制定可行的限额标准。首先，要做好深入的、广泛的调查工作。其次，借助科学的预测体系和大量信息资料的系统分析，对不同类型单位行政消耗性经费开支进行测算，根据财力状况、事业任务以及各单位、部门的意见，合理制定各级各部门年度行政消耗性开支限额标准。

3、走信息化管理的道路，改革创新票据实报实销制度

计算机和网络技术的迅猛发展，为军费管理的信息化提供了契机。利用计算机网络技术，采取信息化管理的手段，对某些行政消耗性经费实行公务卡结算制度，一方面免去烦琐的现金支付和借还手续，另一方面规范了财务制度，提高了支出的透明度，堵塞了漏洞。

4、推行集中核算，创新会计核算制度

首先，以原有核算科目为基础，在预算会计科目事业费类级科目下增设行政消耗性经费款级科目，在行政消耗性经费款级科目下再设会议费、电话、印刷业务、差旅、车辆维修、汽车用油等项级科目。其次，适当缩小预算会计科目列支的范围，即取消各预算会计科目列支的业务杂支，事业经费中的专业性会议、集训和办公杂支等一些行政消耗性有关预算科目内容的开支，使这些费用统一归属到所增设的相应会计科目核算。

5、健全评价体系，完善信息反馈制度

（1）运用科学方法，提高考评质量。可以采用统计分析法，对一定时期的行政消耗性经费使用情况进行比较、分析，为党委决策提供可靠的依据。一是进行横向对比。通过比较条件和任务大体相当单位之间的经费使用情况，同类经费在不同部门的使用情况，总结经验、发现问题、查找原因、制定对策，为进一步加强经费管理，提高经费使用效益，提供可靠的依据。二是进行纵向对比。可以将本期的实际开支数与经费的开支使用限额、上年同期的开支数及基期的开支额相比较，找出他们之间的差异，检查经费的使用情况，从而控制行政消耗性经费的开支进度。

（2）应建立健全市场反馈机制。行政消耗性经费的使用与市场联系较为紧密，因此，财务部门可以通过计算机网络等技术水平，加强与市场的交流，完善信息反馈机制，切实做好监督工作。在办理结算报销业务时，对有疑问的发票要进行登记，并与商家取得联系，有必要时可组织人员亲自到商家调查，发现问题及时处理。购买物资价格与市场一般水平相差较大时，也应及时从市场中得到信息，确保经费开支合理、合法、有效。

[1]杜晓娜、姜新生：强化行政消耗性经费管控设想[J].中国学术研究，2011，10（28）.