关于国防费结构优化的思考

○陈志

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

关于国防费结构优化的思考

○陈志

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

军队战斗力的增强不仅与国防费规模有关，更与国防费结构相关。国防费规模的变化必须与结构的变化结合起来考虑才具有现实的意义。针对我国国防费结构的优化，不仅要结合我国的经济发展水平、新时期战略方针、军队的规模和国防费规模，还应对我国国防费结构加以透彻的分析。通过国防费在各事业部门与各级部队的运行合理配置财力，提高国防费整体效益。国防费的分配运行必须服从国家安全战略。这一规律的基本关系是：国防费投向、投量必须服从国家安全战略，其结构要受国家安全战略的约束。

国防费 结构 优化

一、国防费结构优化的层次和特点

1、国防费结构优化的层次

依据国防费结构的特点和研究分析的需要，可将国防费结构优化分为最优化、次优化和欠优化三个层次。

国防费结构的最优化应满足如下条件：一是国防费规模与防务需要相适应。如果国防费不足或者国防费规模过大所导致的国防费结构优化只能是次优化或欠优化。因为，国防费不足会导致起码的需要得不到满足，国防费结构协调时有不可逾越的障碍，这就使得国防费结构难以最优化。反之，国防费规模超越了防务需要，从而为未来的国防费结构优化设置障碍。二是军事上各项基本的、低限度的需要得到经费保证。如果某些项目的基本需要得不到满足，甚至缺口很大，就说明每个子系统难以自成系统。国防费拨款如果不能对某些基本需要给予保证，就谈不上国防费结构的最优化。三是满足重点需要，使协调各种需要方面有回旋余地，包括一定弹性的预算。

国防费结构的次优化是指因国防费不足或国防费规模过大使国防费结构无法达到最优化时对国防费结构优化的追求。它有两种状态：一是国防费不足状态下谋求优化。这种状态下，要么使总体战斗力因国防费分配的困难降低标准，要么以抑制某些需要去保证重点需要，使某些项目的基本需要得不到满足。为了改变这种状况，达到国防费结构的最优化，就要尽可能的增加国防费，使总体防务需要得到保障。而在国防费缺口存在的条件下，就得从现有财力出发，合理确定国防费的技术构成，按次优化原理分配经费，以便尽可能保证基本需要、重点需要与协调需要。二是国防费规模过大时的国防费结构优化只能是次优化。过分的国防费支出构成对世界的威胁，被威胁国家军力的崛起必然增加未来国防费优化的难度。而且，还会使经济结构畸形化、军事化，影响经济增长的后劲。

国防费结构的欠优化是指既不属于上述最优化状态，也不属于次优化层次，而处于不优化层次。即使国防费规模与防务需要相适应，但国防费结构不能符合总体战斗力极大化要求，重点需要保证不够、协调需要保证不力甚至基本需要受损害。虽然国防费的结构优化水平也可与国防费不足某一水平的国防费结构优化水平相同，但性质不同。前者为不优或欠优。再者，经费的次优化配置水平因协调不周达不到，使经费结构欠优化。因而，我国国防费结构优化的目标是双重的：一方面，弥补国防费不足，创造国防费结构最优化的条件。另一方面，在国防费不足的前提下，追求尽可能的优化。

2、国防费结构优化的特点

运用系统论的要求，运用次优化原理，我们不妨从系统的整体性、协同性、有序性与动态性要求着眼概括国防费结构优化的特点：其一，既要使经济发展与国防现代化得到兼顾，缓解国防费供求矛盾，又要从整体战斗力出发分配现有国防费。其二，兼顾协同性与整体性是真正的协同。战斗力结构优化要求现有国防费在各项目之间按次优化原理分配，国防费结构优化离不开财政增拨国防费的协同。其三，有效的序列才能协同。其四，国防费结构优化必须符合动态性要求。因为制约国防费结构的因素的任何变化都决定了优化战斗力结构要求的不同，从而改变国防费结构优化的标准，这就要求针对战斗力结构优化要求的变化改变国防费结构。同时，也要求国防费预算具有弹性。

二、我国国防费结构优化的现状

经过长期努力，我国国防费结构的优化水平不断改善。但是，为达到国防费结构最优化还需要不断的努力。我们应该清醒地认识到，改善国防费结构，主要依靠的是国防费拨款的增长。目前，要优化国防费结构还存在很多不足之处。

1、国防费结构优化的整体优化能量不够

整体优化是更高层次的优化。从权利分解和局部利益来说，整体优化需要局部的真正落实。国防费在我国基本上是分块供应的，采购经费、研制经费、政工经费都属于后勤部门之外的部门分别管理。就是后勤部门的经费，财务部门与业务部门分而管之，相互平衡，相互调节的余地很小。因而，国防费结构的优化主要只能通过在系统内、在部门内的优化，从而使整体优化局限于很小的幅度与弹性之内。实际上，当这种局部优化不断分解成为层层的局部优化，也就使整体优化的可能性越来越小，而最终以经费的分散而告终。它与国防费的存量调整、军队资产全方位配置一样，都需要极大地重视整体协调的可能性。没有整体优化就没有较好的军事经济效率。整体优化不够，也就是国防费运动的调控力度不够，往往是局部利益超越了全局利益，是过分看重权利分配而对于责任明确不够。国防费分配上树立全军一盘棋的观念并不是容易的事情。

2、国防费分配后的调控力度不够

在国防费分配中，每个单位最关心的是取得多少经费，甚至动用各种关系以达到目的。对经费分配机关而言，由于各级领导的重视，不言而喻地把经费分配的注意力集中于经费的切块方面。国防费的分配是对各部门的经费注入，掌握更大的财权，拥有更多的资金是各部门或单位求之不得的事情。而对各部门或单位的经费调整，增加自然好，核减时阻力则很大，因为这实际上是消减了部门或单位的财权。可见，触动既定利益的困难会形成经费调整的阻力。同时，由于调控的随意性，也没有提出很好的方法步骤或程序，从而使落实制度与经费调控的关系处理不好，使分散与集中的关系调整不好，不利于国防费结构的优化。

3、国防费结构优化的存量调整不足

从国防费的分配过程来看，我们实行的是经费的滚动预算，虽然也存在一定程度的存量调整，但其存量调整的幅度受到限制。如果一个单位的规模没有大的变化，经费一般只会增加，不会减少。它基本上还是一种“面多加水，水多加面”的分配模式。从存量调整涉及的分配关系来看，它往往表现为一个单位或一个部门能够使用与保管的资产与经费的量，直接体现为局部利益，因而给它增拨经费很容易，核减经费或调走资产却很难。从国防费结构调整的结果来看，国防费存量调整往往与部分单位的压缩相联系，许多单位越压缩越膨胀的事情也屡见不鲜。可见，我们的国防费结构优化往往只能靠增长国防费的分配这一条腿艰难地前进，这种局面需要有大的改观。

三、国防费结构优化的制约因素

国防费结构优化是一个庞大的系统工程，要真正地体现国防费优化的整体性、协同性、有序性、动态性的高度统一，就必须把握国防费结构优化的制约因素。

1、国防费总额

改革开放以来，我国进入市场经济时代，由于国际环境相对缓和，国家正在抓经济建设，对国防支出相对压缩。自1978年国防费投入在十多年间，一直处于230亿元人民币范围内的开支水平。甚至有许多年国防费呈绝对萎缩状态。虽然国防费支出其后有所回升，但国防费开支占国民生产总值一度降到1996年1.01%的最低点，进入世界上国防费负担最低的国家行列。从80年代初至今，虽然国防费和国民经济的增长速度都是正向的。但经济增长幅度明显高于国防费增长幅度。自1989年以后，我国国防费开支的实际规模一直呈上升趋势，但从国防费开支的相对规模看，国防费开支占GDP比重基本上逐年由1990年的1.55%下降到2010年的最低值1.34%。国防费总额投入的不足，致使国防费结构得不到很好的调整，从而无法实现国防费结构的优化。

2、科学技术水平

科学技术是第一生产力，军事科学技术是促进军事经济发展的主要动力。我国作为一个发展中国家，军事技术应用水平与一些发达国家还存在不少差距，我国国防费开支结构中人员生活费偏高，高新武器装备偏少。为了确保国家安全，只好以数量代替质量，从而形成军队规模大，但战斗力较弱的特点。其原因就在于我国的技术水平偏低，改变这一现状的途径就是提高军事科学技术。军事科技的发展直接作用于武器装备建设，由于科技水平的发展落后，导致军事基础设施陈旧，武器装备得不到有效的维修和更新。因此，应加大力度发展我国的军事科技水平，提高军事基础设施和武器装备。

3、国防费的无效需求

在国防费开支中，行政消耗性开支和非事业性支出增长过快，使低效、无效投入存在。各种非国防性支出挤占了有限的国防费，致使国防费未能全部有效地转化为部队战斗力。比如由于国防费的保障摊子过大，使国防费支出不能最有效地转化为战斗力。目前，我国国防费摊子过大，主要表现为两个方面：一是军队人员规模较大。1980年以来，我国军队进行了3次大的精简整编，军队总员额有了较大幅度的减少，但目前的规模仍然偏大，不得不把大量的国防费用于人员生活保障。二是非军事支出和非作战支出项目庞杂。国防费不仅要保障作战部队需要，还要保障过多的机关、院校、医院等。另外，现行的国防费管理制度与办法还有一些漏洞，加上地方政府有些部门在处理涉及军队的一些问题上较少体谅军队目前的困境，从而使部分国防费不得不用到非军事性开支上。

4、国防费管理体制机制

国防费投向投量的确定，通常是根据国家安全压力和军事需求对国防费数额提出需求，即应该要多少经费。国家经济和财力的基本状况则决定可以给多少经费，军事战略和国防政策取向，则决定最高决策层准备在国家财力中拿多少份额用于国防建设。还有一个问题，就是国防经济的宏观管理水平，会影响国防费使用效益。这是一个极为复杂的问题。对于这个问题的理解和把握，必须从动态角度去分析。一个国家用于国防的投入，目的是形成军事实力，产出国防安全。然而国防费投入与安全产出并不是一个简单的对应关系，不一定国防费投入多，产出就一定会多。国防费用于国防，产出安全效益，要通过在国防系统内完成由经济力向战斗力一系列的转化。转化效率高低，直接影响战斗力的形成，影响国防费使用效益。转化效率取决于国防经济的宏观管理水平。管理水平高，可能少花钱，多办事；反之，则多花钱，少办事。由于国防费管理体制机制不顺，宏观调控力度不强，使得国防费向军事实力的有效转化还不够理想。

四、优化国防费结构的途径

优化国防费的结构，是在对军队战略方针的若干规定性进行量化的基础上，选择军事效益最佳分配比例的一种经费分配方法，它是提高经费分配科学水平，防止分配方法简单化、决策随意化的重要手段。我军现行的经费分配体制，是一种集中与分散相结合的复合型分配体制。经费分配大方向由中央军委决定，坚持集中分配原则；单项经费再分配，采用的是多元化的条条分配制度。面对军队建设的现实要求，面对世界军事发展的大趋势，再结合我军国防费结构中存在的不足之处和未来发展的长远目标，应从以下几个方面着手，促进国防费的合理调整，达到国防费结构最优化，最终保障军队战斗力最大化。

1、加强国防费的宏观调控

要实现宏观调控，必须实现“三权”统一。“三权”即军事指挥权、财权、事权，它们的有机结合是提高国防费效益的关键。军队是高度集中统一的武装集团，军事指挥权是高度集中统一的，作为指挥权基础的军队财权和事权，也必须与之相适应。就军事经费管理的决策权讲，主要是分配权高度集中于中央军委、总部，实行条块结合，统分结合，在各级党委的统一领导下，财务部门和事业部门各负其责，密切配合，相互制约，共同管好各项经费。在统一的财权下，加强财务调控，保持国防费总量平衡，最大限度地保障好军队建设的物资需要，在财力上促进军队内部各项事业的协调发展，保持军事经济活动的有序性和规范性，提高国防费整体效益。

2、尽量减少无效需求

当前，要进一步加大军队改革力度，优化军队的编成和结构，精简非作战单位和非作战人员，以减少人员供养费用。要深化联勤体制改革，真正实现三军联合保障、综合保障和军民一体化保障，精干保障机构，防止和克服搞大而全、小而全、重复建设等资源浪费现象。要切实走开社会化保障的路子，对军民通用的人才、科研、技术和生活服务等，尽量依托社会保障，改变军队自成体系、自我保障的模式，节省国防费支出。通过这些措施，减轻国防费负担，减少无效耗费，将有限的国防费用在最关键的地方，使国防费能最有效地转化为战斗力。

3、建立国防费的跨越式增长机制

要从根本上解决军事财力供应短缺的问题，国家财政必须增大国防费开支规模，构建标准国防费供应增长机制。传统上，我国在大部分时期采取的都是渐进式国防费增长方式，这种方式已对我国国家安全形成一定的不利影响。鉴于目前国民经济发展的现实情况和国家财政增长的速度，可采取一定时期内国防费跨越式增长来解决我国国防费的严重不足。国防费的跨越式增长机制不仅体现规模上的跨越，更要体现在结构上的优化，是跨越式增长和结构优化的有机结合。初步设想为分阶段逐步提高国家财政预算中的国防费规模占GDP的比重。

4、加大海、空、二炮等军兵种部队经费投入

考虑到我国可能面临的威胁以及近几场局部战争的特点，空军要优先发展，尤其要注意提高空军武器装备的电子化程度，比如空中预警飞机、空中电子侦察飞机等。我国是一个海上邻国较多的国家，而且与几个国家还存在海洋权益的争端。尽管目前搁置争议，共同开发，但这总是一个对我国安全造成威胁的潜在的不安定因素。所以，大力发展海上军事力量，对保卫我国领海和正当海洋权益具有重要的现实意义。二炮的发展将在战略上起到特殊的威慑作用。因此，借助新军事变革的风帆，结合我军未来可能发生战争的地域和作战对象，应尽快加大对海空军和二炮建设的国防费投入，增强海空军和二炮远程战略作战能力。同时，应根据未来高技术局部战争的特点，着眼提高部队的快速反应能力和应急机动能力，从经费上保障把我军逐步建成一支编制精干、合成配套、指挥灵敏的快速反应部队，适应现代战争高机动性的特点。

[1]曹少琛：国防经济优化理论与方法[M].军事经济学院出版社，2010.

[2]黄瑞新：国防财政论纲[M].军事科学出版社，2009.

[3]陈波编：国防经济学前沿专题[M].经济科学出版社，2010.

[4]王道伟、陆惠烨：国防建设[M].蓝天出版社，2011.

[5]孙兆斌：军费增长论[M].海潮出版社，2004.