城市管理模式变革的目标、主体与过程

郁 鹏，路 征

(1.咸阳师范学院政治管理学院，陕西 咸阳 712000;2.咸阳宝石钢管钢绳有限公司，陕西 咸阳 721002)

一、城市管理目标变革:从关注物转向关心人

传统城市发展的目标模式主要集中在城市经济增长和由经济、社会、环境组成的城市综合竞争力提升上。可持续发展的城市管理模式认为关注城市经济增长和综合竞争力提升都是必要的，但它们需要实现低代价的经济增长，更加关注人的全面发展，实现人与自然、人与社会和人与人的和谐。

(一)实现低代价的经济增长

城市的可持续发展要求追求低代价的经济增长，这意味着既不能抑制增长、又不能盲目增长。以经济增长为主要内容的传统发展观是以生态环境的破坏、社会平等的丧失为代价的，因此，低代价的发展是人类社会自身最优化要求的具体表现，它是指人们在发展实践中，以最优质态、最佳量度、最良序化，在最佳目标范导和最优模式驱动下，沿着合理的发展道路，以最少的投入和付出、最小的风险和危害、适宜的发展速度，获得最大发展收益的一种发展。低代价发展作为是一种新的发展理念、发展实践、发展机制，通过可持续发展的理念、低碳经济的实践模式等得到了充分的体现，已成为一种世界范围内主导性的实践潮流。城市管理唯有通过科学的低代价发展之路方能实现可持续发展，如果固守传统的高代价发展模式必将积重难返，自甘落伍。因此，在新的时代背景下，可持续的城市管理模式应当是一种科学的低代价发展模式［1］。

(二)实现以人的发展为核心的全面发展

城市可持续发展是经济、社会和生态环境的协调发展，是经济增长、社会和谐和生态文明之间的良性循环。在经济发展的初始阶段，经济增长通常是优先考虑的目标，随着经济的进一步发展，环境问题开始凸显，居民的需求也随之发生变化，对生态环境、教育、医疗和社会公正等的诉求不断增加［2］。相应的城市管理目标亦从过去单纯注重经济增长转到以人为本的科学发展观念上来，以人为本是城市发展永恒的主题。城市发展的终极目标是人而不是物，城市发展不能以牺牲人的福利求发展，而是在经济发展基础上的人的全面发展。城市持久发展的核心动力来源于文化和智慧，而富有生命力的城市文化创造，则离不开对人本身的关注。无论时代如何变迁，城市终究应该是一个由无数生命体组成的有血肉有思想有情感的生存空间，而不是高楼大厦和GDP数字。

(三)实现人与自然、人与社会和人与人的和谐

随着经济社会的发展和人口的迅速增长，中国城市化进程不断加快，城市在集中了大量社会财富和物质文明的同时，也集中了社会的各种矛盾。诸如城市的人口问题、污染问题、资源短缺问题、交通拥堵问题等，严重阻碍了城市功能的正常发挥，对人们的生活造成很大的影响，降低了人类的可居住性。因此，通过空间资源配置，保护好城市生态环境，按照对生态环境破坏最小和最有利于人居环境的标准调整和规划产业布局，在促进城市经济社会发展的同时，保障社会公共利益，改善人居环境，是城市规划和建设面临的重大问题。而良好的城市人居环境在于城市的和谐性，包括人与自然的和谐、人与社会的和谐及人与人的和谐三方面的内容，其中，人与自然的和谐是基础和条件，而人与人的和谐、人与社会的和谐则是城市管理的目的和根本所在。

二、城市管理主体:从单一主体到多元主体

我国现行的城市管理模式以政府为单一主体，城市政府既是城市建设、管理和维护的主导力量，也是城市公共资源和资产的所有者、控制者和使用者，承担了几乎全部的城市管理事务。随着城市的发展和社会的进步，这种单一主体的城市管理模式，日益暴露出其不适合现代城市发展的弊端。因此，构建新的城市治理体系，建立政府主导、多元主体共同参与的城市管理格局，实现城市管理模式从单一被动到多元联动成为时代的呼唤［3］。

(一)城市管理中的市场失灵

从市场机制自身作用看，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中;另一方面，资本家对其雇员的剥夺，使一些人更趋于贫困，造成了收入与财富分配的进一步拉大。这种拉大又会由于影响到消费水平而使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。由于公共物品的“外部性”，在消费过程中具有非排他性和非竞争性，回报与付出无法对应，导致公共产品供给不足。另外，由于市场机制条件下追求利润最大化的驱使，往往会导致对某些公共资源的过度使用。再者，经济活动的参与人具有不同的信息及获取信息的成本差异，一些人可以利用信息优势进行欺诈，损害市场机制的正常作用，市场配置资源的功能也就失灵了，从而伤害社会的公平正义。

(二)城市管理中的政府失灵

当前，中国城市出现了大量以往从未经历过的经济、社会、环境问题，在经济网络和政治网络中的作用、地位都发生了巨大的改变，这种改变需要政府对此做出积极的反应。但是，传统城市政府体制所形成的部门分割、多头管理，以及城市政府管理权限的不断膨胀，造成了公共资源的浪费，严重影响了社会资源的使用效率。政府职能转变滞后使得政府在决策、执行、监督、检查等过程中发生失灵或偏离公共利益的目标，产生不同程度的消极结果，导致城市管理中的政府失灵［4］。政府单一主导的城市管理模式已不适应城市发展的新阶段，以政府为单一主体的公共产品供给模式不能满足城市居民对公共产品日益多样化的需求，并且政府由于事务众多而疲惫不堪，城市管理也会显现出公共产品和服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化做出灵敏反应等问题。

(三)城市管理中的第三部门及其功能

第三部门之所以得到广泛发展，通常认为是因为市场失灵和政府失灵。它是建立在个人的自由权利得以确立和保障的基础上，是对市场行为的规范和政府行为方式的限制。第三部门发展程度如何，一定意义上可以说是衡量市场经济成熟程度的重要内容，也是衡量中国现代化进程的重要标志。中国社会正处于转型时期，在经济迅速发展的同时，新的社会问题也随之出现。在市场经济条件下，这些问题单纯依靠政府或市场来解决很难奏效，第三部门则应运而生，因为它比政府部门更具有灵活、创新机制和基层参与等特征，使社会问题在一定程度上得到缓解或解决。与此同时，比起市场化的商业经营，第三部门在管理上也更具人性，对社会问题的反应更为积极，可以有效沟通政府与个人、企业的关系，降低政府自身的运营成本，提高政府的工作效率［5］。

三、城市管理过程:从反应式应对到预防式管理

在当前的城市管理中，政府过多地关注于后果导向的反应式应对，而非预防性的治理。在后果导向的反应式应对过程中，城市政府花费大量的人力、物力和财力，使城市系统从偏离状态恢复到原有或给定状态，而这通常需要一个较长的过程，经常造成不必要的损失。而且，城市管理的反应式应对是一种滞后的亡羊补牢式的应对，无法从根本上防止危机事件的发生。相反，预防式的城市管理要求对可能的问题进行预测，发现城市问题产生的原因，并对问题发生的可能性进行科学预测，从而从根本上避免城市问题的发生和减少不必要的损失与浪费。

(一)城市管理的对策类型

城市问题的解决存在两种不同的思路，一是针对事件的治标性的对策思路，一是针对原因的治本性思路。把重点放在城市问题发生后进行治理的思路，可以称之为后果导向的城市管理对策。当城市问题发生时，迅速采取应急措施予以解决是重要的，但是如果问题的原因不搞清楚，以后还会再次发生。另外一种永久性的对策举措，把重点放在针对这些问题的产生根源、强调源头预防的思路，即原因导向的城市管理对策。它要求彻底弄清城市问题发生的原因，针对问题的原因采取措施，从而达到防止问题再次发生的效果。

(二)加强城市发展的预防式管理

原因导向的预防式管理不是把问题的善后处理作为工作的最终目的，而是把找出问题产生的原因、消除问题产生的根源、提出控制类似问题再度产生的措施作为管理的重中之重，是一种治本型的长效管理方式。这一管理思想体现在城市规划、建设、运行的全过程，许多城市问题的发生都可以在这些环节中找到原因，从而指导改善的对策。首先，从战略高度认识城市规划中的预防功能，长期以来，城市规划较多地关注于以物为主的物质形态规划，而对内在的社会、经济、环境领域可能产生的问题缺乏研究或注意不够。重视城市规划在预防式管理中的作用就是要从传统的物质形态规划转向前瞻的以人为本的综合发展规划。其次，预防导向的城市管理思想也应该贯穿在城市建设的整个过程，因为城市规划得再好，如果建设中发生扭曲，也不能收到预期的效果。再者，重视城市运营中的预防式管理。因为即便在城市规划和建设中充分注意到了对城市问题的预防，但如果在城市运行中管理不到位，也会导致或加剧城市问题的发生［6］。

(三)加强城市发展全过程的战略管理

城市发展是一个从规划设计到建设实施再到运行养护的过程，城市管理应该囊括城市发展的整个生命周期，即包括设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理三个方面。城市管理的各个环节相互影响，相互支撑，其中规划管理规定了城市发展的未来功能，为城市建设提供整体框架;建设管理是规划目标从构想到实现的中介，为功能的有效发挥提供了前提;功能管理则决定着城市功能的实现和基础设施的正常运转，通常是一个城市经济、社会、环境协调发展的外部表现和直接标志［7］。从原因导向的预防式管理角度认识城市发展的规划、建设和运行，可以对城市管理的宏观过程有一个系统的认识。随着中国城市化进程的加快，城市管理中“重建轻管”的问题越来越突出，可持续城市发展战略应从市政建设为主转向功能开发为主，更加关注以城市功能开发为特点的运行管理在整个城市管理过程中的作用。

［1］邱耕田.中国模式的低代价发展之路［N］.学习时报，2009－09－14(3).

［2］朱文兴，朱咏涛.论当前经济发展中的误区及其矫正对策［J］.山东社会科学，2003(4):33.

［3］颜涛，陈燕华.从主体多元化看城市管理模式的变革与完善［J］.成都行政学院学报，2007(3):59.

［4］吴新叶.城市社区管理中的政府失灵［J］.城市发展研究，1999(6):24.

［5］熊跃根.转型经济国家中的“第三部门”发展:对中国现实的解释［J］.社会学研究，2001(1):91.

［6］诸大建.管理城市发展:探讨可持续发展的城市管理模式［M］.上海:同济大学出版社，2004.

［7］诸大建，陈迅.城市管理:上海面向21世纪的战略性课题［J］.同济大学学报:社会科学版，2001(2):1.