篡改食品生产日期监管的法律问题研究

王 琦

(西南政法大学，重庆 400031)

篡改食品生产日期监管的法律问题研究

王 琦

(西南政法大学，重庆 400031)

立足于我国现阶段食品安全立法与监管体制现状，对篡改食品生产日期行为的监管提出现实可行的法律适用方案，并在此基础上从食品的退市、检查，以及企业诚信档案与违法成本方面出发进行讨论，借鉴其他国家的先进经验，对完善监管进行了有益的法律思考。

食品生产日期;保质期;食品安全监管

众所周知，产品过了保质期就意味着品质难以得到保障，尤其是关乎消费者生命健康的食品，一旦过了保质期就有可能变质，绝对不可以再进行销售。食品的保质期是食品生产厂家对消费者的承诺:在此期限之内，保证食物不会发生外观、颜色、口感、味道、安全性能等各方面的变化。政府对于大多数食品的保质期没有统一规定，由企业在保证保质期内产品成分保持一致的前提下自行设定。生产厂家通常都会在出品时在外包装上打上生产日期，不同品种产品生产日期的标示方法千差万别，例如有些会打上生产标号，有些会标明安全使用日期，有些会标明生产日期等字样。但是，近期暴露出一些食品生产企业、经营企业、超市、经销商篡改生产日期的问题(需要说明的是，这一行为的表现方式很多，包括伪造、变造、虚假标注、擅自更改食品生产日期、保质期等，本文统称篡改生产日期的行为)，使得本来就已经危机频发的我国食品安全领域再次成为公众关注的焦点［1］。

一、篡改食品生产日期行为的监管现状分析

一些企业内部管理制度混乱，对于超过保质期的食品缺少正规安全的处理方法，甚至违规擅自篡改食品生产日期、保质期，使得市场上出现了“永不过期”食品。这就形成了一个怪圈:产品滞销—产品过期—修改生产日期—再次上架，发展到最后，这些产品一共经过了多少次修改连负责修改的员工都说不清楚，食品真实的生产日期这个本来应该是在食品标签上一目了然的问题却成为了无人知晓的难解之谜［2］。

在消费者的目光都集中在“瘦肉精”、“牛肉膏”、“柠檬黄”、“苏丹红”等食品添加剂上时，在相关监管机构严打食品安全隐患时，过期食品为何还能逃过政府的层层监管再次销售，甚至连一向给人安全可靠印象的知名超市也屡屡暴露问题?在消费者与政府监管部门所忽视的领域，行业陋规正在蚕食我们的食品安全，相关的监管对此却因为缺乏明确、统一的法律规定而陷入困境。

(一)我国关于篡改食品生产日期的法律规定

我国目前对于篡改食品生产日期的行为缺少明确统一的法律规范进行规制，只能从散落在《产品质量法》《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律法规中查找。

《产品质量法》和《消费者权益保护法》分别对“产品标识不合法”和“销售失效、变质商品”进行了法律规制。但两部法律的规定却并不一致。《产品质量法》第五十四条规定:“产品标识不符合本法第二十七条规定，责令改正;有包装的产品标识不符合本法第二十七条第(四)项、第(五)项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得。”《消费者权益保护法》第十九条规定:“经营者应当向消费者提供有关商品或服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。”第五十条规定:“经营者有下列情形之一的，《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，仿照法律、法规的规定进行;法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没收违法所得的，处以1万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿，吊销营业执照:……(三)生产国家明令淘汰的商品或者销售失效、变质的商品的;……”

2009年《食品安全法》的颁布实施使得关乎国计民生的食品安全领域终于有了专门立法，但遗憾的是该法仅对“经营超过保质期的产品”和“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品”行为进行了专门规制，对于篡改食品生产日期的行为却缺少具体规定。《食品安全法》第八十五条:“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证:……(七)经营超过保质期的食品”。第八十七条“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告;拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证:……(四)未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品”。

值得一提的是，国家质量监督局于2009年颁布的《食品标识管理规定》首次对这一问题做出了明确的规定:“伪造或者虚假标注食品生产日期和保质期的，责令限期改正，处以500元以上1万元以下罚款;情节严重，造成后果的，依照有关法律、行政法规规定进行处罚。”

(二)监管部门对篡改食品生产日期的处理

由于我国立法对篡改食品生产日期的行为缺少明确规定，这一领域因立法的长期缺位而出现执法的尴尬。

《食品安全法》作为食品安全领域的专门立法对这一问题却缺少专门的规定;而《食品标识管理规定》虽有规定，但遗憾的是，我国目前对食品安全领域采用多部门联合执法的格局，而《食品标识管理规定》作为质量监督部门的部门规章，法律地位较低，势必会造成它在其他执法部门适用的困难:质量监督部门分管食品生产领域，而问题频发的食品流通领域则是由工商行政部门监管。

再加上监控难以形成体系，食品安全领域的监管尚处于九龙治水、政出多门的情况下，目前对食品生产者、销售者篡改食品生产日期行为的处理是比较混乱的。对已经发现的篡改食品生产日期行为的处理，卫生、质量监督、工商行政、食品药品等政府相关监管部门各自为政，适用不同法律依据，处罚措施各异，大大减损了行政部门执法的权威性，也会令社会公众感到困惑。

总结近年来政府相关监管部门对篡改食品生产日期行为的处理，主要有以下几种处理办法:1)将其视为对商品质量所做的引人误解的虚假表示，属于不正当竞争行为;2)将其视为伪造产品标识和伪造证明文件，适用《产品质量法》和《食品安全法》;3)认为是引人误解的虚假宣传行为，是对消费者知情权的侵犯，适用《消费者权益保护法》;4)还可适用卫生部、质监局、工商局等各部门的行政法规和其他规范性法律文件。

二、篡改食品生产日期行为监管的现实路径

虽然现阶段我国相关政府部门在执法时面临多种选择的尴尬，出台科学完善的法律依据需要时间，而在食品安全领域多部门联合执法的格局受现今政治体制的影响在短期内又难以改变，但这并不意味着就可以此为借口放任这种执法混乱，甚至对于那些无视广大消费者生命健康安全篡改食品生产日期的行为听之任之，无计可施。

根据我国《食品安全法》中对政府各相关部门在食品安全领域执法权限的划分，质量监督、工商行政和食品药品监督部门分别负责食品生产、流通和餐饮服务活动的监督管理。因此，在现阶段食品安全领域实行分段监管模式的情况下，可以根据食品生产经营的不同阶段来确定由谁来执法，以及所适用的法律依据。

篡改食品生产日期的行为多是发生在食品的生产和流通阶段，食品生产企业、经销商、零售商和超市的问题尤为严重。

(一)食品生产阶段

在食品生产阶段的食品安全是政府质监部门负责监管的，如果发现食品生产者有篡改食品生产日期的行为，可由政府质量监督部门进行执法。

《消费者权益保护法》与《食品安全法》规定的是“销售失效、变质商品”和“经营超过保质期”的产品，这“销售”、“经营”二字决定了两部法律规制的都是销售流通阶段的违法行为，难以约束生产企业。因此，质量监督部门按照对生产“标识不合法”的商品的规定适用《产品质量法》是比较合适的。

《产品标识管理规定》是质量监督部门专门针对食品标识问题制定的规范性文件，对于“伪造或者虚假标注食品生产日期和保质期”的行为按照规定可以要求相关企业及责任人“限期改正，处以500元以上1万元以下罚款;情节严重，造成后果的，依照有关法律、行政法规规定进行处罚”。

所以在食品生产阶段，质量监督部门一旦发现生产者有篡改生产日期的行为，便可依《产品标识管理规定》进行处罚，如果“情节严重，造成后果的”，还可依照《产品质量法》进行更为严厉的处罚。

(二)食品流通阶段

食品流通阶段应该是篡改食品生产日期问题最严重、监管难度最大的阶段。一些不法经销商、零售商甚至大超市在利益的驱使下往往会采用篡改生产日期的办法来欺骗消费者，负责流通领域食品安全监管的政府工商行政管理部门却因缺少明确的法规指引长期处于执法混乱的状态。

《产品质量法》《消费者权益保护法》和《食品安全法》分别对“产品标识不合法”、“销售失效、变质商品”和“经营超过保质期的产品”的行为进行了规制，三部法律似乎均可以加以适用。但又因三部法律规定的都是关于篡改生产日期的“擦边行为”，适用起来又都缺少说服力。《产品标识管理规定》是质量监督部门制定的部门规章，因其法律位阶较低这一“先天不足”势必造成跨部门适用的困难。

这一冲突，可以利用区分销售者行为的办法加以解决，销售者的行为具体可划分为两类:一类是既有篡改食品生产日期的行为，而因被篡改生产日期后的食品又已经过期，从而又有销售失效、变质商品的行为，另一类是只有篡改食品生产日期的行为，但被篡改后的食品实际上却没有超过保质期，即没有销售失效、变质商品的行为。

对于第一种，可以证明食品销售者销售的是超过保质期的产品又伴有篡改食品生产日期行为的情况，可以将篡改行为看作是销售行为的准备行为，只处罚销售行为。既然国家已经颁布《食品安全法》作为监管食品领域安全的特别法，那么就优先适用《食品安全法的规定》，即对其适用第八十五条的规定:“没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证。”

如果食品销售者只有篡改生产日期行为，但其销售的食品实际上并未超过保质期，即没有销售失效、变质商品的行为，那么，就只能单一处罚篡改行为，即适用《产品质量法》的规定。

三、完善篡改食品生产日期行为监管的法律思考

改革食品安全监管体制与完善相关法律制定是目前学界在探讨完善食品安全监管问题时普遍都会涉及的。

从前面的分析可以看出，尽管我国在这一领域的法规尚不完善，在一定程度上造成了执法混乱的现状，但经过仔细研究之后，在现行法律条件下规范监管部门执法、改变混乱状况仍然是可能的。

许多人都将中国食品安全问题频发归咎于政出多门的监管模式，认为由不同部门按照食品生产、流通的不同领域分管食品安全监管势必会带来部门之间的推诿和监管真空，建议改革现行监管模式。2009年深圳开始实行食品安全监管的大部制改革，将原来质量监督、工商、卫生部门的生产、流通、餐饮服务的食品安全监管责任统一到新成立的市场监督管理局。但成立了“大部制”的深圳，还是发生了集味佳更改生产日期这种恶性事件。可见，要对篡改食品生产日期实现有效的监管，仅仅建立“大食品”监管体制还是不够的，还需要多个环节的配合协调。

跳出这一领域的传统分析框架，结合国外先进经验，可以从四个方面完善监管。

(一)建全食品退市机制

我国对于过期食品的去向缺少明确具体的规定，对于已经过保质期的食品，国内超市与商场的通常做法是采取退回经销商的方法处理，但经销商对于过期食品如何处理则情况不一。有的食品生产企业允许经销商退货，但产品退还到生产企业后，生产企业是否会改头换面“回炉再造”就不得而知了。还有一些食品生产企业干脆不允许经销商退货，这样经销商为了避免自身的损失就有可能会篡改食品生产日期，换个包装、生产日期标签或者喷码之后重新上架销售。

《食品安全法》仅规定“食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品”，而具体由谁清理、如何清理却无章可循。这样笼统的规定再加上监管不力，造成了目前我国过期食品退市机制的混乱。部分有责任心的厂家愿意处理积压的过期食品，却陷入两难境地:随意倾倒处置可能会污染环境有危害公共安全的潜在危害，利用专业的环保设备销毁成本过高。而一些无良商家干脆将过期食品“回炉再造”或是篡改食品外包装上的保质期后重新上市。事实上，目前我国对过期食品的退市基本上靠厂商自觉，至于退市后产品的流向，是进入游摊小贩还是农村，根本无法掌握。

因此我国应当尽快建立科学的食品退市机制，要求生产者建立严格的“召回”制度，以明确过期食品的流向。一些发达国家在这方面的做法值得借鉴，例如美国的食品经营者会把那些快要过期但仍在保质期内的食品捐给类似“食物银行”的慈善机构，既救济穷人又避免浪费;而日本则由专业的过期食品处理企业将过期食品制成饲料、肥料，或者发酵产生甲烷，作为工业能源［3］。

(二)完善食品检查制度

目前我国对于市场上食品安全的检查大多采用抽查的方式，这也是在现阶段检查能力与食品安全之间无奈的选择。而市场上的食品成千上万，想要靠少数抽查的方式检查出过期食品谈何容易。事实上，无论如何检查，事故总会发生，这是检查制度本身无法解决的，而大幅度增加检查人员的数量是不现实的，因而只能在建立更有效率的检查制度上下工夫。

日本采取“监测检查”、“命令检查”和“自主检查”三种级别的检查制度。监测检查是一种日常性抽检;而命令检查则是强制性逐批进行100%的检验。“监测检查”和“命令检查”可因以往检查中的不良记录的数量和程度而发生变化:如果来自同一制造商或加工商的食品在以往监测检查中发现一次违规，则抽检率提高50%，发现第二次违规启动命令检查。这样便会大大增加抽检的效率，也会对相关食品经营者产生警示的作用［4］。

(三)建立企业诚信档案库

食品生产经营者敢于篡改食品生产日期多是抱有侥幸心理，建立食品相关企业的诚信档案库制度，对于那些多次出现问题的企业，政府相关监管部门应当对其进行重点监控，对于那些屡教不改的企业可以给予更加严厉的处罚。并且，档案库的信息应向社会公众公开，保证信息的公开透明，为广大消费者的日常消费提供指引，这样既可督促企业自身诚信意识的建立，又对其形成了外部舆论压力，使得那些侥幸行为无处遁形。

诚信档案公开要注意将企业诚信与企业老板的个人诚信挂钩。我国大量存在食品生产经营的小工厂、小作坊，企业老板采取“游击战”的方式，一个企业出现问题之后，老板经过改头换面，更改企业名称之后继续生产。将企业诚信库与老板个人挂钩之后，在对企业的诚信进行追踪的同时，也对企业老板个人进行追踪，以防止出现监管空当。

(四)提高企业违法成本

我国目前对于篡改食品生产日期的处罚多是处以一定金额的罚款，处罚力度较轻，企业的违法成本很低，这样就难以达到惩戒违法者的目的。但是在美国，CVS健康食品店销售过期食品药品，光是在纽约州就被罚款85万美金，超市因为贩卖过期食品而被罚关门的例子也有。在许多发达国家即使拆过封的食品只要消费者表示过期都能够退货并且不会再上架销售，因为这样一来就可能会面临严重的处罚，信誉也会受到影响，得不偿失［2］。

我国对于篡改食品生产日期的处罚，超市承担责任的情况很少。因为超市对供应商实行的是资料审查的资质验证，当超市货架上的食品出现问题时，只要超市能够提供供应商合格的资质验证证明，便可免于处罚，监管部门会转而处罚供应商。如果是供应商篡改食品生产日期，那么受到处罚的当然首先应当是供应商，但超市把关不严，存在内部监管的问题，也难以置身事外。

另外，对于篡改食品生产日期的行为，除了处以罚金外，还可以采取要求经营者销毁、召回食品、改善营业制度、责令停业或者部分停业、在一定期间内禁止营业、取消营业许可等多种处罚手段。对于违法篡改食品生产日期的还可以采取双罚制，不仅处罚企业，还要处罚相关责任人个人，以提高企业及相关人员的责任意识。

［1］食品流通安全实控:大超市随意修改食品生产日期［EB/OL］．(2011 －10 －140)．http://www．ehpos．com/html/News/20118190848．html．

［2］多多．过期食品何其乱［J］．现代商业，2011(13):22．

［3］王贵松．日本食品安全法研究［M］．北京:中国民主法治出版社，2009:147．

［4］孙杭生．日本食品安全监管体系与制度［J］．农业经济，2006(6):51．

［5］杜仲霞．过期食品回收销毁处理制度探析［J］．法制与经济，2009(12):125．

(责任编辑 张佑法)

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2012－02－15

王琦(1986—)，女，硕士研究生，研究方向:经济法。