支持三明苏区老区发展的财政政策

林克明

(三明职业技术学院，福建三明 365000)

支持三明苏区老区发展的财政政策

林克明

(三明职业技术学院，福建三明 365000)

三明作为原中央苏区的重要组成部分，又是海西建设的重要枢纽，加快三明苏区老区发展是推动海峡西岸经济区建设的关键。分析评价现有支持三明苏区老区发展的财政政策，提出支持三明苏区老区发展的财政政策建议。

苏区老区;财政政策;研究

三明是重点革命老区和中央苏区，是海峡西岸经济区连接沿海、辐射内陆的重要区域，是福建省欠发达地区，经济发展速度较慢，与沿海地区的差距越来越大。开展对支持三明苏区老区发展的财政政策研究，旨在更好地贯彻执行2009年国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，对接福建省2011年《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》，以及落实中央和地方对苏区老区发展的各项扶持政策，在财政转移支付、产业发展、基础设施建设等各个方面切实向苏区老区倾斜，加大对苏区老区的扶持，推动苏区老区又好又快发展提出可供借鉴的政策建议。

一、现有支持三明苏区老区发展财政政策分析

(一)中央支持苏区老区相关政策的主要内容

1)设立革命老区专项转移支付。从2002年开始，所有革命老区县实行统一的县均补助标准。从2006年起，为了加强革命老区转移支付资金管理，发挥资金的政策效应，中央财政将革命老区转移支付从一般性转移支付中划出，调整为专项管理，设立了革命老区专项转移支付资金，并制定了《革命老区专项转移支付资金管理办法》。2006年革命老区转移支付实行专项管理后，补助标准逐年提高，2010年各县补助均为1 000万元［1］。

2)减少地方配套投资比例。原中央苏区县列入享受西部地区政策范围，在已有安排的专项提高中央资金补助标准的基础上，减少地方配套投资比例。

3)实行税收优惠政策。对国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税3年［2］。此外，革命老区还可以统一享受国家现行的区域、产业和行业税收优惠政策。

(二)福建省支持苏区老区相关政策的主要内容

1)资金支持。福建省按照“老区优先，适当倾斜”的原则，在省财政预算内明确列出支持苏区的专项资金，加大对苏区老区发展的扶持力度，对苏区老区的道路交通、民生水利、通信电力、教育医疗等方面加大投入，全面推进老区各项社会事业发展。

2)政策支持。在中央的领导、部署下，福建历届省委、省政府高度重视老区工作，始终把老区工作放在心上，抓在手上。早在上世纪80年代初，省委就根据中央指示，认真落实与老区人民息息相关的地下党政策和平反冤假错案，凝聚了党心民心;及时恢复和始终保留老区工作机构，给革命“五老”人员以特殊的优待政策。2011年《福建省革命老区发展促进条例》已被列入省人大常委会2008—2012年立法规划和2011年省政府立法计划调研论证项目，正抓紧调研起草，它将形成支持和促进老区加快发展的法律约束机制。比起资金支持来，政策支持从根本上解决革命老区经济发展落后的问题。

3)项目扶持。福建省对基础设施和民生项目，持续加大投入力度，显著改善了老区城乡生产生活条件。项目扶持是政府给苏区老区另一种支持形式，考虑到苏区老区的各种基础设施都比较落后，如果仅仅是给予政策扶持和资金支持，可能会因一些基础设施跟不上，而影响地方企业的发展，所以在一些项目上省里会比其他地方给予更多的支持，或减少地方资金配套的比例。

二、现有支持三明苏区老区发展财政政策评价

(一)现行的财政体制不利于苏区老区经济发展

一是财政政策缺乏针对性，没有做到具体问题具体分析。现行的财政体制是1994年推行的分税制财政体制，十几年来，其分配比例还是采取“一刀切”的做法，没有根据不同苏区老区的经济发展情况区别对待，没有把苏区和老区按层次化解，对经济基础较差、发展缓慢的苏区老区在财力上给予的支持和照顾不够。二是事权和财权划分不清，苏区老区财政负担过重。当前的财政体制在苏区老区客观上造成了财权的上移和事权的下放，上级财政财力集中过多，而苏区老区建设的各种基础设施、教育卫生、科技农业等法定项目支出的事权下放给地方，一些本该属于中央和省级政府事权的项目也将一部分支出交与地方承担。这些支出致使地方财政负担逐年加重，除正常的财政供养支出外，地方财政已没有多余的资金投入到基础设施建设等公益事业。

(二)专项资金分散，不利于整合和管理

近年来，按照国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和2011年5月福建省出台的《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》的要求，中央和省级政府在各个领域都增加了对苏区老区的资金投入力度，但这也存在缺乏整体协调和规划等弊端。一是专项资金管理分散，使用缺乏统筹协调，造成资金使用的过于分散和很大浪费，无法形成合力，难以在支持苏区老区基础设施建设工作中发挥最大效益。县级财政部门负责制定资金管理使用的具体办法，虽然可以增强县级部门管理资金的主动性和针对性，但无法在资金的整体运转上体现专项资金的统一性和协调性，容易造成资金的滥用和浪费。二是对财政专项资金的监督管理不到位，对整个财政专项资金的管理重在分资金、下指标，而对财政专项资金是否及时足额到位，是否发挥作用，项目的后续管理是否能跟上，项目的社会效益、经济效益是否能达到预算效果等缺乏有效的监督和评估，致使专项资金使用效益不高［3］。

(三)苏区老区财力不足，配套资金难以筹措

虽然中央和省级一直非常关心和支持三明苏区老区的经济建设和社会发展，给予了一些政策上、制度上的倾斜，但由于三明原中央苏区县是不发达地区，财政较为困难，支出任务繁重，很难拿出大量资金对本地区基础设施建设进行长期的支持。另一方面，苏区老区的基础设施建设是促发展、保稳定的基石，地方政府对上级下达的建设项目求之若渴，为了获得项目指标，政府要求财政部门想方设法筹集配套资金，碍于本身财力有限，配套资金难以筹集，因此个别部门不得不举债筹资，加重了政府债务。

(四)苏区老区专项资金使用绩效评价和监督检查制度有待完善

一直以来，中央和省级政府对苏区老区基础设施建设的支持是重政策、重投入，但对资金的使用效益、项目工程进度和质量等方面的监督力度不够，没有建立一套适合苏区老区基础设施建设的绩效评价体系，相关的责任追究、问责等制度和激励机制尚未健全。此外，财政部门监督能力和力量还有待加强。如目前由于苏区老区县级财政部门缺乏熟悉工程投资评审方面人才，对工程项目难以监管，对项目资金停留在账面上的管理，没有深入到工地检查监督资金使用的绩效，也没有审核工程造价、工程结算的资质，评审工作处于被动地位。从长远来看，苏区老区区基础设施建设的监督、管理和效益问题非常值得研究。

三、促进三明苏区老区发展的财政政策建议

(一)细化扶持政策，完善“事权”与“财权”分配体制

1)细化扶持政策，加大扶持力度。省级财政应当根据苏区老区的实际情况，进一步细化扶持政策，对人均财力明显低于全省平均水平的苏区老区，要区别对待，加大扶持力度，不能简单搞一刀切。在以因素法确定对苏区老区的支出基数时，应考虑该地区存在的客观情况，将面积、人口、经济发展水平、艰苦的自然环境等因素一并进行考虑，在分类确定一般性转移支付系数时，要重点提高苏区老区基础设施建设的转移支付系数。在享受政策扶持上，苏区老区县均要参照执行西部地区政策，享受与其他地区不同的税收分享比例、税收返还比例，以此鼓励和促进三明苏区老区基础设施建设，逐步提高三明公共服务水平。

2)完善“事权”与“财权”分配体制。按公共财政要求，要合理协调地方“事权”与“财权”分配机制。一方面，中央、省级财政应将由中央、省级承担的事权承担起来。在规范公务员津补贴方面，对苏区老区要制定相应的补助增长机制，确保苏区老区公务员、事业单位人员津补贴能够与全省同步增长，从而吸引和稳定社会各类人才在苏区老区安心工作。否则，仅仅依靠三明苏区老区的自身财力，难以有效解决公务员、事业单位人员正常津补贴增长问题，造成苏区老区人才进一步流失，影响苏区老区发展。另一方面，由地方财政承担的事权，如各种基础设施建设、地方配套资金，建议中央、省级财政在资金上、政策上给予适当倾斜，以促苏区老区的社会事业的发展。此外，要适当下放财权，中央、省级财政也要考虑苏区老区的特殊情况，适当下移财权，使基层财政的财权与事权相适应。

(二)加大资金投入，整合专项资金

1)加大资金投入力度，确保发展建设资金的需要。由于苏区老区的特殊需要和特殊的历史原因，决定了苏区老区要担负较其他地区多的支出，虽然目前的转移支付已经对苏区老区给予了适当的倾斜，但由于目前的落后状态，很难从根本上解决一系列的问题。因此，须在原有的转移支付制度上做适当的调整，增加一般性转移支付及政策性转移支付。一是在项目申报方面，省级财政应当对苏区老区给予切块安排，增强政策的针对性和工作的可操作性，确保项目向苏区老区优先和倾斜，通过项目带动，增强苏区老区发展后劲，有效解决苏区老区发展瓶颈问题。二是在专项配套资金的分配及配套比例的确定上，充分体现出对苏区老区的倾斜，按照事权与财权相一致的原则，确定应由中央与地方共同承担的配套项目，配套比例的确定应同财力比重匹配。如原中央苏区县的基础设施建设项目可降低配套资金比例或取消地方配套，由中央和省级财政全额补助等。可以考虑全额返还苏区老区各县的城市维护建设税专项上解和“四税”增量部分，专项用于苏区老区基础设施建设。政策期限可以考虑5～10年。三是在历史债务方面，对苏区老区因公益性建设的遗留债务，如教育、卫生、农村公路建设等方面的债务，要统筹安排，统一摸清底子，有计划、有针对性地给予化解，减轻苏区老区的发展压力，防止老区村因公益性项目建设负债，变成空壳村，从而影响基层政权的稳定和作用的发挥［4］。

2)整合专项资金，提高资金使用效益。按照“存量调整，增量倾斜”的原则，整合苏区老区专项建设资金。把性质、用途相似的资金，如革命老区专项转移支付补助资金、中央扶贫专项资金和中央廉租住房保障专项补助资金等整合起来，切实用于苏区老区基础设施建设。在保持使用方向不变的前提下，以规划和项目为平台，统筹规划，对苏区老区财政支农资金、农业发展资金、扶贫开发资金、以工代赈资金、农业综合开发资金等专项资金中进行项目和资金整合，逐步实行专项拨款的直接支付，集中投入加快发挥效益，切实保证苏区老区建设的需要。

(三)完善财政优惠政策，加强对口帮扶

1)完善财政优惠政策，增加苏区老区自身财力。中央、省级财政要考虑苏区老区特殊情况，给予特殊政策扶持。一是针对苏区老区的现状，适当调整苏区老区商品的出口退税目录及税率。二是在税收政策方面，近年来，中央对中小企业出台了一些税收方面的政策性减免，有利于苏区老区加快发展，但由于苏区老区财政总量小，自身收支难以平衡，对因政策性减免造成财力减少的部分，省级财政应给予专项补助，弥补资金缺口。三是中央、省级财政考虑加大对苏区老区政策扶持和投资支持，将出口补贴改为直接投资，帮助苏区老区发展加工业，以发展苏区老区的经济，培植本地税源，夯实苏区老区发展后劲，促进苏区老区经济繁荣和社会稳定。

2)加强对口帮扶，提升整体发展水平。在对口帮扶协作方面，可以考虑经济强县(市、区)与人均财力最差的苏区老区县结对子，并制定相应的考核考评机制，在资金、项目、技术、人才等方面帮助苏区老区加快发展，提升苏区老区整体发展水平。

(四)健全财政激励、监督和绩效评价机制

1)建立健全资金运行机制，确保资金及时、足额到位。针对苏区老区专项资金的使用管理情况，要建立健全高效、透明的资金运作安全机制，确保每一项资金能及时、足额到位。加强苏区老区发展建设政策执行监督检查，采取重点抽查和全面检查相结合的方式对苏区老区执行有关政策情况进行检查，重点检查专项资金的使用方向、规模和使用效益，加强资金使用和管理的后续监督，确保资金使用安全、高效。

2)全面实行财税政策执行责任追究制度。坚决贯彻执行中央和省级有关苏区老区发展建设财政政策，层层落实政策执行责任追究制度，对贯彻执行有政策不力的单位、部门给予严肃批评，对违反政策违规操作造成资金流失的单位或个人视情节轻重给予必要的惩罚，对属于违法行为的要及时向公、检、法部门报告，依法处理［5］。

3)建立健全建设资金支出绩效评价机制。按照重点评价综合效益，全面考核经济性、效率性和效用性的要求，逐步建立健全苏区老区建设资金支出的绩效评价机制，灵活运用成本—效益分析法、综合指数法、因素分析法等，围绕专项资金使用项目进行综合考核评价，提高资金支出绩效评价工作质量。建立奖惩机制，将专项资金的使用与管理与部门的责任状紧密结合起来，从注重过程控制到注重专项资金的使用效率和效用，调动各部门的积极性和主动性。

［1］三明市统计局，国家统计局三明调查队．2010年三明市国民经济和社会发展统计公报［N］．三明日报，2011－03－12(A4)．

［2］财政部财政科学研究所课题组．用好用足中央支持原中央苏区和海峡西岸政策，促进龙岩又好又快可持续［J］．经济研究参考，2010(34):2．

［3］刘家凯，农敏福，裴希明，等．完善边境地区基础设施建设的财政政策研究［J］．经济研究参考，2009(11):37．

［4］施孝忠．我国财政支持新农村基础设施建设问题研究［J］．特区经济，2009(7):157．

［5］贾康．建立健全“科学发展”的财税制度［J］．上海国资，2010(6):12．

(责任编辑 周江川)

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1007－7111(2012)04－0005－03

2012－01－20

林克明(1974—)，男，讲师，研究方向:理学。