我国商业银行市场退出监管法律问题研究

池桂钦

(福建农林大学 人文社会科学学院，福州 350002)

金融业是现代市场经济的核心，而商业银行又是金融业的核心，在国民经济中占有重要地位。商业银行是一种特殊的金融企业，其是一个高风险行业，它的经营失败的负面影响往往不会仅仅局限于失败银行及其相关利害关系人的范围之内，而是具有极强的传染性和扩散性。同时它又和其他企业一样，会在激烈的市场竞争中遭遇优胜劣汰。商业银行市场退出是商业银行根据自身经营发展的需要或者因其经营管理不善导致资不抵债或严重违法违规经营被撤销等原因，退出金融市场，由此丧失独立法人资格。商业银行市场退出可分为主动性市场退出与强制性市场退出两类。主动退出是商业银行经营过程中经营选择，是出于自身的主动意愿，它对于外部的影响比较小，甚至不产生影响。强制性市场退出是商业银行在经营上出现持续性中断，它非商业银行自愿选择的结果，而是由于出现了外部强制力的干预，如由于严重违规违法经营被撤销或因经营管理不善，资不抵债而破产。这种退出对外部的影响就比较大，其有可能引发信用危机，损害存款人利益，破坏银行体系的稳健性［1］。故其通常成为世界各国银行监管当局监管的重点和银行立法的重要内容。本文也主要围绕商业银行强制性市场退出的法律问题进行探讨和研究。

1 商业银行市场退出监管的必要性

1.1 商业银行市场退出监管有助于维护银行业的稳定性

商业银行是一种准公共企业，一方面它和其他企业一样追求利润最大化，另一方面它又承担着国民经济宏观调控机制的传导职能，商业银行市场退出的措施不当可能会引发银行的系统性风险，甚至可能引发经济危机。通过有效的银行市场退出监管让陷入困境而且难以拯救的银行退出市场，可以有效阻断经济危机的传导机制，遏制危机蔓延到其他健康银行，稳定金融秩序。通过商业银行市场退出监管法律制度规定商业银行市场退出的原因、方式、标准、程序等制度，规范商业银行的市场退出运作机制，保障商业银行稳妥、安全地退出市场。

1.2 商业银行市场退出监管有利于银行间的公平竞争

优胜劣汰是市场竞争的必然结果，而竞争是市场经济的灵魂。充分有效的竞争能使市场充满活力。对危机银行尽力救助后仍无法恢复正常经营的情况下，若坚持不让其退出市场，让其在多方的救助的支撑下与其他健康银行进行竞争，争夺市场，显然有失公允。此时，应让该问题银行有序的退出市场。这样才有利于维护市场正常的竞争秩序，实现银行业的公平竞争。而我国对失败银行提供过度的保护，认为“太大而不能倒”。这既不符合市场经济规律要求，也容易造成我国的商业银行经营者的道德风险问题。在出现危机时，商业银行经营者为解决困境，铤而走险，违法违规经营。商业银行市场退出法律制度通过构建完善的危机救助制度，加强对问题银行进行监管，为银行业创造一个良好的外部竞争环境。

1.3 商业银行市场退出监管有益于实现银行资源的优化配置

资源总是稀缺的，而资源的稀缺性决定了我们必须把有限的资源合理分配到社会的各个领域中去，以实现资源的最佳利用。同样，在特定的时空领域内的银行资源也是稀缺的，我们应当将这有限的资源分配给资源的高效利用者，以实现银行资源的最佳利用。问题银行通常是资源的低效利用者。通过市场退出机制，淘汰银行体系中的资源的低效利用者，使资源向高效利用者流转，或者吸收更有生命力与活力的新鲜血液到这一行业中，这样能使有限的银行资源得到合理的配置，提高商业银行的市场效率。商业银行市场退出法律制度通过法律的强制力，淘汰那些低效益、低效率的经营者，对银行资源重新分配与调整，从而实现商业银行资源的优化配置，提高经济效益，促进银行业的健康发展。

2 我国商业银行退出监管中存在的问题

2.1 商业银行破产法律制度不完善

没有国家能够完全避免银行破产。我们必须面对银行有可能破产的事实，并且要打破“太大而不能倒”的理念，允许银行破产。美联储前主席格林斯潘在第2届银行结构与竞争年会上指出的:“这些被监管对象业的监管，并不是为了防止其不破产，而是为了(银行)最基本的经济功能就是承担风险，如果我们试图使(银行)破产率为零，就已经失去了建立银行体制的意义。”但目前，我国关于商业银行破产的法律法规相当不完善。商业银行破产的法律依据主要有《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》和《破产法》等。但这些法律法规中没有一部是关于商业银行破产的专门法律法规，其对商业银行破产往往只有一些原则性的规定，过于简单粗糙，欠缺系统性，缺乏具体可供操作的程序性规定。

1998年海南发展银行兼并28家有问题的城市信用社、托管5家被关闭的信用社而由此导致其经营状况恶化，引发储户挤兑。在海南发展银行无力支付存款人的存款情况下，国家紧急调拨了34亿元的资金用于救助海南发展银行，但此笔资金并没有取得预想中的效果。为了防止风险的进一步扩散，1998年6月21日，国务院和中国人民银行宣布关闭海南发展银行。在该案中海南发展银行出现严重危机，已经资不抵债、达到了破产界限，许多人认为海南发展银行应进入破产程序，不应该在政府的干预下通过撤销程序退出金融市场。当许多人在指责政府做法不妥的同时，是否意识到在商业银行破产制度不完善的情况下，若贸然让海南发展银行进入破产程序，其所带来的后果可能比通过撤销程序退出金融市场付出的代价更大。

2.2 商业银行市场退出时对广大存款人的利益保障机制不健全

当银行出现危机要面临市场退出时，存款人对其存款安全担心达到顶点。若此时不给存款人一颗“定心丸”，就有可能引起“多米诺”骨牌效应，引发整个银行业的系统性风险，危及整个金融业的稳健发展，会对整个国民经济造成冲击。因此，在银行市场退出时如何保障广大存款人的利益显得尤为重要。目前各国比较一致的做法是建立存款保险制度。我国在解决这一问题上的做法与国外通行的显性存款保险制度不太一样，我国实行的是隐性存款保险制度，即法律没有明确规定，由政府利用国家的信用进行担保，为存款人提供隐性保证责任。然而相比于显性存款保险制度而言，这种隐性存款保险制度有着明显的不足:首先，隐性存款保险制度是一种事后补偿制度。没有确定事前的规则和程序作保证，没有专门的机构及人员的设置，而只是在事后进行相机决策，这不利于提供及时有效的救助工作的同时也加大了救助成本。其次，在隐性存款保险制度中，政府利用国家的信用担保。政府若要挽救整个局势必要付出巨额的资金，而政府支出的增大又会导致财政负担加重和通胀压力增大，增加未来财政成本的不确定性，进而影响财政的稳定。再次，隐性存款保险制度中易扩大商业银行的道德风险。由于有了国家信用的担保，银行没有了后顾之忧，为获取高额利润，盲目投资高风险领域，甚至违法违规经营。最后，在隐性存款保险下，政府以国家信誉对银行提供担保，弱化了存款人的风险意识，导致存款人在存款时不会对存款银行进行甄别选择，漠视银行的风险状况，不关心银行的经营状况，更没有动力去促使他们对银行进行监督。

2.3 政府在商业银行市场退出中干预过度

由于银行是一个特殊的高风险行业，具有金融脆弱性，加之目前我国金融市场欠发达，运用行政手段进行适度地干预是必要的。我国处于市场经济这样一个大环境下，起基础作用的仍然应是市场机制。我国政府在对商业银行市场退出这块干预可谓是“面面俱到”。不仅对商业银行市场退出的方式进行包办，甚至对商业银行的损失“买单”。如前所述海南发展银行关闭案就充分体现了政府在银行退出过程中干预过度。在海南发展银行成立之初，自身经营状况尚可。但政府利用行政手段将海南省28家有问题的城市信用社并入海南发展银行。这28家信用社的并入，非但没有解决这28家信用社的问题，反倒拖垮了海南发展银行。在海南发展银行出现支付危机时，国家又通过财政手段对其进行救助，这虽然一定程度上保障了存款人的利益，但却让国家成了替罪羔羊。这种政府的过度干预更多的是转移、隐藏风险，造成了人们对金融风险认识上的一个印象:即政府总是要兜底承担的［2］。这样做非但不能从根本上化解风险，而且还会加剧国家金融风险的积聚，并且在一定程度上还可能助长金融机构经理人员的道德风险。这种过度的行政干预行为即不利于市场的公平和效率，也不利于银行业长期健康的发展。

3 完善我国商业银行退出监管法律制度的建议

3.1 完善银行破产法律制度

由于银行业的特殊性，银行破产和一般企业破产存在很大的不同。一家银行的破产倒闭会破坏公众对其他银行的信心，引发挤兑风潮，给整个银行系统和社会公众利益带来重大灾难。因此银行破产法律制度的目标应该定位于既能够保证银行业的优胜劣汰，又能尽量避免个别银行的破产导致银行业系统性风险的发生，以及在银行危机发生后尽量地减少危机处理的成本和尽快恢复银行业的生机［3］。为了实现上述立法目标，银行破产立法特别要注意以下几点:首先应考虑破产申请人的范围。鉴于银行监管机构对商业银行比较了解，能够对银行的资产状况、偿付能力作出较为准确的判断，并且其作为破产申请人能以中立的身份更好地保护存款人的利益和维护金融的稳定。加之我国金融体系还不完善，银行业抗风险能力弱，且债权人涉及面广，若任由债务人或债权人提出无谓的银行破产申请，如果处理不当，很可能会损害银行业的信用体系乃至整个金融体系。因此笔者认为在我国银行破产宜由银行监管机构提出或者银行提出破产时必须已经获得银行监管机构的批准。其次应明确破产标准。一般企业的破产标准是:资产负债标准和流动性标准。但银行不同一般企业，银行是典型的高负债经营的企业，其是依靠吸收公众资金进行运作的。负债大于资产可以描述银行经营状况但不能说明该银行存在或潜在危机。另外，我国商业银行遇到流动性风险尤其是流动性不足时，商业银行是可以通过同业拆借或向中央银行申请再贷款等方式来解决，可见流动性标准也不足已反映我国商业银行的危机。为了确保监管机构能够在银行暴露出支付危机等问题之前采取措施，及时控制和化解金融风险，将银行倒闭所招致的损失降至最低，维护金融稳定，笔者认为只要银行监管者认为银行达不到监管要求的，净财政地位低于某一特定水平线时，该监管者就可据此判定该银行已经丧失清偿能力。因此除了“资产负债标准”和“流动性标准”之外还须建立监管性标准。再则，在破产财产的分配中应优先保护个人储蓄存款。一般储蓄存款人不同于普通的债权人，其涉及面非常广，加之信息不对称而处于弱者的地位，如不对其加以特殊保护，有违平等，而且有可能会造成社会的动乱。

3.2 建立存款保险制度

存款保险制度是一种金融保障制度，是银行等存款类金融机构作为投保人，按规定向存款保险机构缴纳一定比例的保险费，建立存款保险基金，当投保机构出现经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供流动性资助或直接向存款人支付全部或部分存款的制度。这种制度最早在捷克建立，然而对世界各国产生深远影响的是1934年美国存款保险制度的建立［4］。建立存款保险制度，有利于增强金融机构、存款人的风险意识，防范道德风险，保护存款人的利益，提高公众对银行的信心，防止风险的扩散和转染，保证银行安全退出，维护金融体系的安全与稳定。其核心在于为金融体系提供一张安全网。同时有助于商业银行的市场化改革以及政府职能的转变。要构建存款保险法律制度，要结合我国实际。笔者认为:①存款保险机构可由政府与商业银行共同出资组建。存款保险具有“公共产品”的性质，作为政府有责任保证它的顺利进行。但我国财政资金紧张，若完全由政府独立出资建立也有一定困难。由此可由政府与商业银行共同出资组建存款保险机构，一方面，解决了资金的问题;另一方面，有了政府的介入，更能增加公众的信心，保证存款保险机构的权威性，使存款保险法律制度能真正发挥效能。②实行强制的存款保险，要求所有经营存款业务的金融机构参加存款保险。考虑到我国银行业的自律性较差，风险意识较弱，银行业同业自律的约束力也比较有限，若采取自愿的方式由银行自由选择是否参加，可能会有许多银行因成本上的原因而不愿参加存款保险。只有实施强制的存款保险，才能防止商业银行的逆向选择与道德风险，逐渐淡化政府对存款人的隐性保证责任，使商业银行真正走上市场化的运作道路。③对存款的保险限额做出最高限额规定。对存款者实行100%的保护会导致道德风险泛滥，市场对银行的约束力也会大大降低。对存款的保险限额做出最高限额规定，一方面，可以促使存款人存款时选择信誉好、服务好、实力强的银行，并且更加关注银行的经营状况;另一方面，有利于各银行努力提高自身经营水平，更加关注经营风险，进而促进银行的稳健经营。

3.3 发挥市场作用，减少行政干预

商业银行的退出应该是一种市场行为。以市场方式处理商业银行的市场退出问题符合市场经济规律，通常有着较高的效率，并且政府承担的损失相对较小。一方面，在商业银行经营失败退出市场时应充分发挥市场的作用，能用市场手段解决的问题尽量用市场手段解决。根据市场运行规律来选择究竟采取哪种市场退出方式效果更好。另一方面，我国商业银行赖以运行的市场机制尚未真正形成，加之银行又属于高风险行业，由此政府在商业银行的市场退出过程进行适度地干预是必要的，但政府不能盲目过度干预。首先政府的干预必须是建立在市场的基础之上。其次，应对干预成本与干预收益的进行评估。如果收益大于成本，那么这种干预在经济上是可行的。反之，应选择不干预。因为这样的干预非但不能提升提高资源使用效率，而且有可能会对整个银行系统造成冲击，不利于银行业的健康发展。再则，在经过利益权衡决定实施干预后，在特定时空领域又只能选择其中的一种方案时，是选择此种干预方案还是彼种干预方案也需要通过成本与效益的分析来决定。最后，若要减少行政干预，还需要健全银行市场退出的法律体系及配套制度，界定政府在商业银行市场退出中的权限和行为边界。如前所述的银行破产法律制度，存款保险制度。

［1］ 陈颖.商业银行市场准入与退出问题研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:126.

［2］ 盛学军.银行与客户的法律关系［J］.现代法学，1999(6):79.

［3］ 唐勉，张正印.我国银行市场退出机制的缺陷及完善［J］.河南教育学院学报，2007(5):130.

［4］ 罗滢.存款保险:理论与实践［M］.北京:社会科学文献出版社，2005.