我国无效行政行为的立法现状与完善

贺爱英 贺玉珍

（长春工业大学 政治与行政学院，吉林 长春 130012；2.中国政法大学 国际法学院，北京 100000）

一、我国无效行政行为的立法现状

因为我国还没有对行政程序进行选项立法，所以对无效行政行为的内容无效、主体无效等都没有做详尽和概括的规定，而其他的行政法律、法规更是少有详细的规定。另外对于无效行政行为，行政法学理论界又缺乏关注。所以，目前我国无效行政行为理论并不成熟，无效行政行为制度也比较缺乏。现行法律体系中的无效行政行为制度体现为以下四个方面：

（一）《中华人民共和国行政处罚法》明确规定“行政处罚无效”

本法第3条第2款中，采用了“行政处罚无效”的法律术语，对没有法定依据的行政处罚，以及不遵守法定程序的行政处罚，法律直接规定为无效。本次立法的创新，无疑有利于行政机关提高执行质量，努力做到依法行政。但是不能完全等同于大陆法系国家和地区的无效行政行为，因为“没有法定根据”、“不遵守法定程序”在其他行政法律、法规中并不能必然导致行政行为无效，经常属于可撤销行政行为。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：若具体行政行为“违反法定程序”，则人民法院可以判决撤销或者部分撤销。另外，本法中的“行政处罚无效”，仅仅涵盖了违法行为中的一小部分，没有明确列举和概括规定，例如当存在形式瑕疵或主体瑕疵时，何种情况可以导致无效等都没有进行列举。可以说无效行政行为适用的范围是有限的，不能做到真正保护相对人的合法利益。许多内容、形式存在重大且明显违法的无效行政行为因此继续侵害相对人的合法利益，当行政机关强制执行时，相对人却不能进行否定与排斥。

（二）我国法律肯定并增加了“确认无效判决”

《中国人民共和国行政诉讼法》规定：对“合法”的行政行为可以做出如下判决、维持判决、撤销判决、履行判决以及变更判决。却没有对一般违法中的重大且明显违法的行政行为给予确认无效判决。

这一障碍最终由最高人民法院的司法解释突破，在原有四种判决的基础上，增设了了确认无效判决。从法理意义上讲，这给我国的行政法研究提供了制度创新的巨大契机。从现实意义上讲，此种判决在维护政府的权威、维护正常社会秩序同时，也兼顾了对相对人合法权益的保护，而且上升到更高层次。但是我们发现这一制度还处于草创时期，没有像法国、德国等其他大陆法系国家一样，进行详细列举提起确认无效诉讼需满足的程序要件；没有确立无效行政行为的种类和判断标准等。

（三）某些法律、法规规定了“无效”，但与无效行政行为不同

我国在某些法律、法规中规定了无效。例如我国1986年制定、1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》对无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的行为给予明确规定为无效。同时将超越权限的、以及不按照土地总体规划用途批准土地的，对批准文件都规定为无效。以及1992年制定、2000年修订的《中华人民共和国专利法》也有类似法条规定，赋予了单位和个人对不符合专利法有关规定的专利权，可以提出申请该项专利无效。以及1995年制定的《中华人民共和国教育法》也有对无效字样的规定，对非法举办国家教育考试的单位和个人，国家教育行政部门可以直接宣布考试不具有任何效力，有非法所得的，没收非法所得。但是我们通过对无效内涵的规定以及与无效行政行为理论相比较发现，这些法律中的“无效”行政行为是个外延相当广泛的概念，可以说它是自始无效，也可以理解为可撤销。当然，这些都是保护行政相对人合法权益的重大突破。

（四）有些法律规定了拒绝权，但并没有赋予抵抗权

坚持行政法定原则，对政府职能权限责任也就有更高层级的要求，随着法制观念的增加，人民已经逐渐摒弃传统官本位思想观念，对我国行政行为公定力的完全情况产生怀疑，相对人已经开始寻找保护自己权益的途径。一些法律、法规也逐渐从保护相对人合法利益的角度出发，对重大且明显违法的行政行为赋予拒绝权。

例如《中华人民共和国行政处罚法》规定，如果没有统一制发罚款票据，以及有统一制发罚款票据但罚款时并不向行政相对人出具的，则对以上两种情况的行政处罚，相对人都有权拒绝执行。该法主要是对行政主体不按照正规程序执行职务的一种拒绝权，赋予当事人对处罚不正当的抵抗权，同时也有利于行政机关按行政程序办事。《中华人民共和国农业法》中，也有对行政机关的拒绝权，主要表现在以下两条：首先是关于集资的特殊规定，向农民或农业生产经营者集资必须采取自愿原则，否则被集资者有权拒绝；其次，农业和生产经营者有权拒绝没有法律、法规、规章依据的罚款。另外，《中华人民共和国税收征收管理法》规定，纳税人和扣缴义务人对不出示税务检查证和税务检查通知书的，有权拒绝检查。

从以上法律、法规中，我们不难发现赋予相对人对无效行政行为的拒绝权，虽然没有明确规定行政行为的无效，但是相对人也不需要经过行政机关或者诉讼法院进行判定，才能使该行政行为失去效力，相对人可以不理睬、不遵守与不执行。

（五）某些地方性法规包含了行政程序的规定，但仍不完善

为了完善行政执行程序，一些地方相继着手进行行政程序立法的工作。例如，湖南省于2008年10月1日施行了《湖南省行政程序规定》；山东省于2012年1月1日施行了《山东省行政程序规定》；辽宁省于2011年2月20日施行了《辽宁省行政执法程序规定》，这三部省级政府规章，对我国无效行政行为制度的建设，具有里程碑的意义。

对行政行为违法情形作出详尽和概括的规定，对行政行为的违法情形详细分为应当以书面形式补正或者更正、确认违法、应该确认无效、应当追究责任。同时对每种分类又进行详细的划分，例如《山东省行政程序规定》对应当给于确认无效的行政行为有：内容不可能实现的、未加盖行政机关印章的、行政机关无权作出的、应当确认无效的其他情形。同时又明确规定行政决定的部分内容被确认无效的，不影响其他内容的效力。但是确认部分内容无效后行政决定不能成立的，行政决定全部无效。这些详细的规定有利于行政相对人采取无效行政行为抵抗理念和救济理念，有利于加强行政执法人员的程序意识以及做到依法执政，有利于国家立法机关制定完善、科学的《行政程序法》。但是，这些《规定》是由地方人民政府制定的，当与《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等上位法发生冲突时，这些地方性规章将归于无效。其次，《规定》的立法者，是《规定》的执法者，又是《规定》的监督者，使行政相对人的权益都掌握在同一权力机关，暴露了行政权缺乏有效制约机制。

二、修改和完善我国有关法律

2002年11月，党的十六大明确提出“推进依法行政”的重要任务。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，其目标是经过10年左右时间，基本实现建设法治政府的目标。而针对我国无效行政行为的立法现状，可以借鉴德国等大陆法系国家和地区的立法实践，在适合我国国情和法律的基础上，修改和完善《行政诉讼法》、《行政处罚法》等行政法律、法规、规章，力求保障相对人的合法权益。

对《行政处罚法》的修改可以从以下几个方面进行：首先由全国人民代表大会及其常务委员会行使法律解释权，明确无效行为的概念，详细区分可撤销、违法行为、假象行政行为。其次，还应当明确规定无效的行政处罚自始、当然和确定的不发生任何法律效力，受害相对人可以直接拒绝行政机会的行政处罚，也应该赋予相对人申请行政处罚无效，让受害相对人享受最大范围内的保障。最后，行政处罚法还应通过法定立法程序对无效行政行为的瑕疵内容进行明确界定，对无效行政行为的判定标准进行详细规定，例如关于无效行政行为的认定，是由行政相对人自我认定，还是通过行政机关认定，还是需要由法院通过特殊的审判形式进行判定；规定不具备行政主体资格者实施的处罚无效、明显超越法律权限的处罚无效、不使用财政部门统一制发的没收、罚款财务单据的处罚无效等。

对《行政诉讼法》的修改可从以下几个方面进行：首先，增加人民法院可以直接作出被诉具体行政行为无效的判决种类，受害相对人可以根据自己的判定，认为是无效的具体行政行为的就可以直接向法院提起确认无效行政行为的诉讼，赋予相对人的起诉权可以阻止行政机关违法执行重大且明显违法的行为。因为行政相对人的合法权益能否获得有效的权利保护，就是应该为他们提供更多的诉讼权利。其次，需要对行政行为无效确认判决建立具体规定。再次，对无效行政行为的确认主体需要通过法定立法确定，对于无效的行政行为，法律应该直接赋予相对人可以向民事法院、行政法院、刑事法院行使不予执行的诉讼权。最后，还应该直接赋予相对人有权对无效行政行为采取公力救济，以及私力救济的权利。

我国在修改、完善现行《行政处罚法》、《行政诉讼法》等有关的法律、法规的基础上，应该制定对我国无效行政行为制度作出专门、系统、详尽规定的行政程序法，这也是我国行政法学者研究无效行政行为制度的关键所在，也是我国从根本上保护相对人合法权益免受行政机关强制执行的关键。我国应借鉴大陆法系国家和地区的丰富经验，以及适应中国特色的国情，制定我国的《行政程序法》，并确定无效行政行为明确的判定标准，坚持无效行政行为的具体原因和无效行政行为的判定标准相互适应，给予相对人合理和充分的救济途径和救济利益。

［1］金伟峰.我国无效行政行为制度的现状、问题与建构［J］.中国法学，2005，（1）.

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［4］朱雁.论建立我国无效行政行为制度［J］.福建法学，2003，（2）.

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