复合型危机与“四位一体”危机管理模式的构建

宋佳蔓

（长春工业大学 政治与行政学院，吉林 长春 130012）

一、复合型危机的涵义与特征

所谓复合型危机是与传统危机相对应的一个概念，传统的危机指的是“能够对一个社会的秩序、稳定和基本价值体系构成冲击和威胁，进而需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的单一事件。”［1］（P5）随着人类社会的发展和全球化、信息化的推动，危机不再单一的表现为某种形式或单独的出现，而是几种甚至多种危机同时爆发、相互影响。根据风险和危机来源，当前我们面对的危机主要有三种：一是人类认识、能力不足而难以抗拒或不可抗拒的自然灾害，包括流行疾病威胁和地质灾害，如非典、地震、海啸等。二是人类自身由于疏忽或故意对社会造成的风险、危机，如地区冲突、恐怖主义等。三是由于人类利用自然失当造成的，包括核安全危机、资源危机、环境污染、生态破坏等。因此，复合型危机，就是各类危机同时存在与发生作用的危机形式，这在近年来世界各国都普遍存在的。作为一种新现象，复合型危机给一国政府的危机管理提出了更多地挑战，考验着执政党和政府的智慧。我国当前处在社会转型期，同时进入了危机高发期，当前我国危机的形式主要有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及经济危机。从最近几年的实践来看，我国正处于复合型危机的高发期，社会公众经常会感到道路塌陷、桥梁垮塌的事件刚过，食品添加剂事件又出，继而网络舆论事件频发，接着安全事故又现。复合型危机与传统危机相比具有突发性与破坏性、持久性与扩散性、传播性与连锁性等特征，应对复合型危机难度更大。

二、复合型危机对我国政府危机管理提出新挑战

（一）面对复合型危机，我国的危机管理必须复合化

目前，我国正处在各类危机易发、多发的时期，政府的危机管理需要常态化、复合化。首先，由于我国幅员辽阔，地理气候条件复杂，自然灾害种类多、频度高、强度大、影响面积广，损失严重。除火山活动导致的灾害外，各种水灾、旱灾、地震、台风、风雹、雪灾、山体滑坡、泥石流等频繁发生。加之人为因素增加，近年来我国自然灾害呈现出区域性、季节性、阶段性、共生性和伴生性等特点。据不完全统计，自然灾害给我国造成的直接经济损失每年约有一千亿元。其次，经过30多年的改革开放和20年的市场经济建设，我国社会逐步转型，进入发展的关键期和矛盾的凸显期，这导致各类社会群体性事件、安全生产事故、网络舆论事件频发，各类危机事件交织在一起，如果处置不当，就会衍生出新的危机，甚至对政府的公信力造成侵蚀。最后，由于我国开放程度日益提高，我国已经深入地融入了国际政治、经济和文化社会，国际社会的各类危机，如恐怖主义、经济危机、环境危机都会在一定程度上波及我国，特别是目前我国已经成为世界第二大经济体，国际社会对中国的关注度显著提高，各种贸易摩擦、领土争端集中爆发。所有这些都是过去我国政府没有面临过的新境况，总结起来就是一种复合型危机，这要求我国政府必须科学总结把握复合型危机的发生和演变规律，建立完善的危机应急预案，加强各类危机处置的协调性和关联性，实现危机管理的复合化。

（二）面对复合型危机，我国的危机管理必须常态化

在社会急剧转型时期，安全事故、突发事件的发生表现为频繁性、重大特大性等特点，因此学界认为我国正跨入“高风险社会”时期。［2］复合型危机就是风险社会的一大特征和体现，它表明我们正面临着一个时刻都会发生危机事件的社会，这些危机事件又往往是我们认为制造出的风险所演化而来的。面对复杂的社会风险和复合型的危机，我们必须建立一种常态化的危机管理机制，要时刻监测自然灾害、经济危机、社会事件、食品药品安全等“非传统安全”领域。［3］作为一个危机管理体制机制还不完善的国家，我国政府危机管理的重点就是要在充分认识复合型危机的基础上，建立危机管理的常态化机制，通过建立危机预警监测机制，实现危机管理的主动性，避免对危机事件的被动应对与处置。

（三）面对复合型危机，我国的危机管理必须透明化

随着传媒的发展，特别是网络传媒的迅速崛起，社会公众对政府的信息公开程度提出更高的要求。面对复合型危机，政府在危机管理过程中必须坚持与社会公众以及国际社会的沟通，保证信息的公开透明，唯有如此才能化“危”为“机”，提高政府在危机处置中的公信力。从近年来各类危机事件的管理经验看，越是公开透明越是能够取得积极的影响，越是封锁消息越是会衍生出次生危机。当前，复合型危机波及范围广、受社会关注程度高，有些危机事件甚至要求国际社会的介入，我们政府只有敞开胸怀，以开放、公开、透明的姿态应对和处置各类危机事件才能赢得社会认可和国际社会的认同。危机管理的透明化，也能反过来促使政府行政理念、管理方式的创新和转变。我国政府的信息公开机制、行政问责机制在应对2003年的SARS危机时逐步建立，在面对四川汶川地震、国际经济危机中，我国政府的开放、透明姿态赢得了广泛的赞誉。

三、构建应对复合型危机的“四位一体”模式

（一）“四位一体”模式的内容和架构

应对复合型危机，需要整合危机管理资源，建立一种政府主导、社会参与、制度保障、国际合作有机结合的政治动员机制新型模式，这种模式可简称为“四位一体”模式。“就是在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。”［4］“四位一体”模式贯彻在危机生命周期的全过程中，在危机预警、危机识别、危机处置、危机善后等阶段时时处处都发挥着不同的作用。

第一，政府主导。应对和处置危机事件，特别是复合型危机需要有足够的人力物力和各类资源的支持。在一个社会中，只有政府有能力在最短的时间内动员社会的各种力量参与到危机管理中。政府是公共权力的行使者，政府本身就控制着广泛的社会资源。因此，在应对复合型危机的过程中，必须坚持政府的主导地位。政府主导危机管理，能够迅速在全社会形成感召力和凝聚力，形成“万众一心、众志成城”的应对危机的共识。无论是危机的监测预警，还是危机的处置应对，亦或是危机的善后恢复，都离不开政府的主导。在过去几年的危机应对中，我国政府体现出了强大的主导能力，面对突发的重大自然灾害、社会事件或经济危机，我国政府总是能够发动各种力量、调动各类资源从容应对，这充分显示了政府主导机制在危机应对中的效能。

第二，社会参与。有效应对公共危机，不仅要依靠政府，还需要非政府组织、企业和公民个人的有序参与。复合型危机管理中政治动员机制在政府主导下，要充分调动非政府组织、企业和公民的积极性，充分利用各种社会力量参与危机的应对与处置。只有社会的积极参与，才能有效应对危机、减少危机的损害，更快地恢复与重建。因此，面对复合型危机，政府的危机管理要建立起畅通的社会参与渠道、建立政府与社会的沟通协作机制，实现社会的广泛参与。“政府要根据相关法律对各类社会组织、公民和企业进行授权，使社会的参与有法可依，实现社会参与的制度化。同时，政府要充分吸纳社会中的各类专业人士，发挥他们在危机管理中的专业特长，使社会力量转化为危机管理的专业力量，提高危机管理的专业化程度。”［5］随着我国社会自我组织和自我管理能力的提高，各类非政府组织、志愿者组织、行业协会、社会中介组织等迅速兴起，这些社会力量是政府危机管理的宝贵资源，政府危机管理过程中必须尊重社会力量，建立与社会力量的合作机制。从2008年我国处置复合型危机的实践来看，我国社会正在形成自觉参与危机应对的意识，这是我国社会进步的重要标志。

第三，制度保障。为了在危机时期对政府行使的紧急权力进行严格的规范，大多数国家除了在宪法中明确规定政府危机管理的具体制度，危机管理中的政治动员机制必须始终坚持在法制轨道上运行。我国已经建立起以《突发事件应对法》为核心的危机管理法律体系，这其中包括《中华人民共和国国防动员法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》等法律，使危机处理机制纳入了法制化的轨道。我国政府在危机管理中不断加强法制建设，从2003年SARS事件开始，我国政府由颁布《突发公共卫生事件应急条例》到《突发事件应对法》的颁布实施，再到2008年以来的《社会保险法》、《防震减灾法》、《国防动员法》，此外制定或修订了30件行政法规，我国政府还不断加快危机管理法治化进程。同时，我国加强了对社会治安、社会稳定、恐怖主义等方面的法制建设，使我国在应对社会突发事件方面有了系统的法律依据。目前，我国的危机管理体制已经形成了由国家总体应急预案到各种专项应急预案，再到地方政府的应急预案的应对体系，强化了对危机的常态化管理。可以说，所有这些制度建设都为危机的预警、处置与恢复提供了切实的保障，使政府危机管理具有法律依据和权威性。

第四，国际合作。当今是一个全球化的时代，随着我国经济实力的增强和国际交往的增多，国际社会的危机一定会波及到我国的某个领域，而我国国内发生的某些危机也有可能产生国际影响，这种国际化的趋势增加了危机管理的难度。因此，为适应危机国际化的特征，我国政府的危机管理必须建立国际合作机制。通过积极的国际合作，我国政府可以获得国际社会的支持和援助，学习到国际社会在危机管理中的先进经验，引进危机管理的先进方法，逐步完善我国的危机管理体系。同时，国际合作也可以树立我国政府开放、负责的形象，加强我国政府危机管理理念的传播，增进我国政府在国际社会中的信誉。面对频繁发生的危机事件，我国政府积极主动寻求国际合作，动员国际力量参与危机应对。“中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。”［6］

（二）“四位一体”模式的价值和意义

政府主导＋社会参与＋制度保障＋国际合作的“四位一体”模式，可以促进危机管理中“积极国家”的正当性，可以培育中国公民社会的参与意识，有效阻止危机应对中可能出现的无序状态。这一复合型危机管理模式的建立，还需要我国政府管理体制改革和民主法治进步的支持，也需要我国市场经济发展和公民社会成长的推动。“四位一体”危机管理模式的构建，对于提升我国危机管理能力具有重要的价值和意义。

第一，“四位一体”模式能彰显我国社会主义举国体制的优越性。举国体制，也就是我们所说的“全国一盘棋”，是我国政治制度的一大特点，举国体制最初用于体育事业，后逐步推进到社会、经济等领域，举国体制的特点就在于国家利用公共权力为某一特殊事件充分调配各种资源，举全国之力完成某个（些）特殊目标。我国在应对和处置复合型危机中充分发挥了“四位一体”模式的举国优势，特别是在应对自然灾害类的危机事件中，我国政府采取“对口支援”的方式，通过给特定地方政府以任务指标的方式，对口援助受灾地区，使得灾后重建工作高效而快速，这充分显示了我国社会主义制度的优越性。实际上，这种举国体制还广泛的应用于我国发展建设的方方面面，比如中西部地区的开发，比如奥运会、世博会的举办等。在我国日益面临复合型危机的背景下，举国体制虽带有明显的公共权力指令色彩，但却是可以在最短的时间内聚集全国力量应对和处置危机的最有效方法，正是依据“四位一体”模式，我们才战胜了一次次重大危机。

第二，“四位一体”模式能培育我国公民社会的参与意识。“一个成熟的公民社会，社会成员对整体的制度、对政治制度的输入部分和输出部分均表现出明确的、积极的取向，同时个人在政体中作为一种自我活动者的角色也相当清晰，对这种角色具有积极的认知、情感和价值取向。”［7］面对复合型危机，我国社会的非政府组织、企业和公民积极投入到危机应对、处置和恢复过程中，增强了社会的自我组织和自我服务能力，促进了我国公民社会的成长和发育。可以说“四位一体”模式提高了我国公众的社会参与意识和参与能力，为促进参与渠道的拓宽和参与机制的完善做出了突出贡献。在社会的积极参与下，我国政府的危机管理更具合法性，更加富有效率，更加具有秩序。

第三，“四位一体”模式能有效阻止危机应对中可能出现的无序状态。由于危机的突发性和危害性，危机波及范围内会造成社会的恐慌，因而可能造成危机应对的无序化，这就需要政府要在危机管理过程中对社会进行引导和规范。“在重大危机的应对中，政府和民众都要保持组织观念和规则意识，严格依法办事，都不能超越法律的限定。”［7］通过“四位一体”模式，政府既可以发动社会应对危机的积极性和主动性，引导社会的广泛参与，同时又可以有效地维持社会秩序，避免公众行为失范引发的不稳定和衍生危机，使整个危机管理处于可控状态，发挥政府、公众和社会组织的不同作用，有效应对和处置各类危机。

［1］〔美〕罗伯特·希斯.危机管理［M］.王成，等译.北京：中信出版社，2001.

［2］颜烨，韩迪.转型时期我国安全事故和突发事件曝光的社会效应分析［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2005，（3）.

［3］余潇枫.冰冻雨雪灾害折射我国危机管理之痛［J］.观察与思考，2008，（3）.

［4］凌学武.公共危机管理中的协调联动机制建设研究［J］.前沿，2007，（9）.

［5］宗志勇，邓集林.探索国家应急管理中的社会动员新模式［J］.现代商业，2008，（23）.

［6］中华人民共和国突发事件应对法［EB／OL］.http：／／politics.people.com.cn／GB／1026／6195721.html.2007－8－31.

［7］张晓磊.突发事件应对、政治动员与行政应急法治［J］.中国行政管理，2008，（1）.