中国共产党农村土地政策的历史演变与启示

周 芳

（西北师范大学马克思主义学院，甘肃兰州730070）

□历史学研究

中国共产党农村土地政策的历史演变与启示

周 芳

（西北师范大学马克思主义学院，甘肃兰州730070）

中国是一个农业大国，农民人口占农村人口的百分之八十，农民的问题解决了，中国的革命问题也基本就解决了。农村土地政策的完善与否，不仅关系到农业的发展，农村的稳定和农民的收入，还关系到党的事业的兴衰成败。而中国共产党的农村土地政策就是为了解决农村的土地问题。建党91年来，农村土地政策顺应历史潮流不断演变、发展、完善，中共的土地政策从“农民个体所有，家庭自主经营”到“劳动群众集体所有制以及集体统一经营”再到“劳动群众集体所有制和家庭承包经营”，都是为了更好的发挥农民生产的积极性，加快革命胜利的步伐和加快生产力发展的进程。

中国共产党；农村土地政策；历史演变；启示

建党91多年以来，中国共产党围绕土地问题不断创新和改革，逐步建立了有中国特色的农村土地制度，农民生活水平在一定程度上也有了很大的提高，引起了世人的瞩目。在这一时期内，共产党始终以农民对土地的需求为中心，依据共产党所处时代背景、历史地位以及主要任务等的不同，不断完善党的农村土地政策。党的农村土地政策的演变过程，始终贯穿并体现了马克思主义政党与时俱进的理论品质。建党90周年来，我国的经济不断持续增长，国家不断富有，民族不断壮大，而这一时期正是社会主义取得历史性胜利的一个特殊时期，但是，同时也是历史上矛盾最凸显的一个时期。因而，我们有必要对这一时期中国共产党的农村土地政策的历史做一回顾，总结出经验教训，回顾90年来中国共产党农村土地政策的成功经验带给我们的启示，做一借鉴。

一、农村土地问题：党在任何阶段面临的首要问题

中国人口是世界人口总量的21．7%，而这其中农民占中国总人口的56%，13亿多农民这一特定的国情，决定了中国对于农村土地的极大依赖，以及农村土地对中国共产党的发展的极端重要性。自中国共产党成立以来，农村问题一直是党关注的首要问题，历史上每次针对农村的改革都与土地政策的变化息息相关。因此，在中国，农村土地政策是党赖以发展的基础，是党能够成长的生命线。毛泽东同志曾指出：“政策和策略是党的生命”，“政策是革命政党的一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程与归宿。”［1］（P128）在这样一个特点的历史环境中，对人民群众有利的、正确的土地政策可以把我国的革命事业引向成功的道路，而不利于人民群众的、错误的土地政策会使我国革命事业遭到挫折和失败。因而，土地政策工作是党的重心工作。

1．农村土地政策是中国革命的希望。当时的中国正处在半殖民地半封建社的基本矛盾中，基本上是一个传统的农业社会，生产力水平极其低下，而农业就是国民经济的命脉，农民人口占全国总人口的80%左右。在广大的农村地区，封建经济占统治地位，封建土地所有制又处在农村封建经济关系的核心位置。传统的农业社会，使农村土地政策以及农地的占有具有非常重要的地位，它不但决定了农村地区的阶级关系，同时也决定了农村地区的阶级结构，决定着农村社会乃至整个中国旧社会的政治、经济、文化关系及其结构，它也“决定了农民的人身依附强弱程度，决定了农民的社会政治地位和经济地位，决定了农民的贫富差别，决定了农民的文化教育水平和综合素质，也决定了农民的世界观和价值观。”［2］（P55）所以，毋庸置疑，中国农民农村问题的实质是土地问题，也就是说中国革命的未来就是如何解决好农村土地政策。

2．农村土地政策是中国共产党领导的基本手段。在农民占总人口绝大多数的国家里，没有农民、农村和农业的稳定发展，就没有中国社会的稳定和发展。在共产党领导的基本手段之中，农村土地政策就是非常重要的。回顾建党90年来的历史，大部分重大的土地政策都是由党代会制定出来的，之后交由政权机构执行，或者由政权机构再根据党的方针、政策，制定出具体的农村土地政策、规定等来落实，使党的意图最终成为国家政策。农村土地政策的决策是否正确，不仅关系到党领导基础的稳固，而且关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败。所以说农村土地政策是共产党领导的基本手段之一。

3．正确的农村土地政策是维护社会稳定和促使农业发展的基础。一个正确而先进的农村土地政策，不仅能够激发农民采用新技术的意愿和能力，而且能够促使农民更加全心全力地劳动并对土地进行更加科学的管理，从而有利于农业生产力的提高和农业生产的增长。相反，一个错误的而落后的农村土地政策则会抑制农民利用现代新技术的意愿和劳动的热情，最终结果会阻碍了农业生产力的进一步发展。在这样一个资源禀赋、生态、地理环境不协调的状态之下，农业生产经营状况的好坏，在一定程度上还取决于农村土地政策的选择和设定是否合理。农村土地政策制定的正确与否，不仅仅体现在土地上，而且还会辐射到农村社会的各个层面。因此，良好的土地政策是农村经济发展、社会稳定的现实基础。

4．农村土地政策是党在农村所有政策的基石。广大农民对土地的切实需求，不断推动党的农村土地政策的演变和发展，是党农村土地政策制定的决定性因素。这种决定性作用具体体现在党调整农村土地政策的各个时期。因此，以全心全意为人民服务为宗旨的中国共产党，必须时刻以广大农民对土地的需求为准绳，不断调整党的农村土地政策。

二、建党九十年来农村土地政策的历史演变

建党九十年来，中国共产党农村土地政策经历了三次重大的变革：一是1921—1953年土地改革。在这一阶段不仅消灭了封建土地制度，而且形成了农地私有以及家庭经营的个体小私有制；二是1953—1978年的土地改革，通过农业合作化以及人民公社化运动，对农民个体小私有制进行改造，形成了农地劳动群众集体所有制，统一经营的制度；三是从1978年至今，家庭承包责任制成为当前占主导地位的农地和农业经营形式，最后实现了农地集体所有制。总之，在中国共产党农村土地政策的不断演进与推动下，党的农村土地制度的演变代表了最广大劳动人民的根本利益，实现了农村社会的伟大变革。

（一）“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地政策（1921年一1953年）

在这一时期，党的土地政策经历了从“土地国有”到“土地农有”再到最终实现“耕者有其田”的农民土地所有制，逐步确立了适合生产力发展的农村土地制度。

在封建土地所有制占统治地位时，占农村人口90%左右的贫农、雇农和中农仅占有20%—30%的耕地，而不到农村人口的10%的地主和富农却占有耕地的70%—80%。［3］在当时，废除封建土地所有制，努力实现耕者有其田，是中国农民两千多年来的最终的愿望和奋斗的目标。从中国共产党成立的第一天开始，把解决农民土地问题就放在了首要位置，并作为自已的历史任务。党的“一大”，通过《中国共产党纲领》并明确提出了“消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”。1927年7月，临时中央常务委员会发布的关于《中央通告农字第九号》中指出：中国革命已到了“一个新阶段——土地革命阶段。”1931年2月，中共苏区中央局发出通告，明确指出了，农民参加土地革命“不仅要取得土地使用权，主要的还要取得土地的所有权。”这样不仅进一步解决了农民土地所有制问题，而且还调动了农民生产的积极性。到抗日战争时期，中国共产党着眼从大局出发，为了扩大进一步抗日民族统一战线，共同抵御外敌入侵，把第二次国内革命战争时期没收地主土地的政策，最后改为减租减息的政策。1946年5月，中共中央发布了关于由减租减息逐步向没收地主土地过渡为主要内容的《关于清算减租及土地问题的指示》，1947年9月，中共中央召开全国土地会议，制定出了关于以没收地主土地、废除封建土地所有制为主要内容的《中国土地法大纲》，在拥有1亿5千万人口的广大解放区掀起了一场超大规模的土地改革运动，并且一直延续到新中国成立后。

（二）“劳动群众集体所有，集体统一经营”的农村土地政策（1953年一1978年）

在这一时期，党的土地政策经历了从私有的农民土地所有制到土地农民私有，以及集体统一经营使用再到完全的土地集体统一所有和统一经营，最终实现了农业集体化。

随着土地改革的完成，我国广大农民基本上分得了土地，生活条件也有所改善，但是由于处在初期阶段，生产资料和资金的缺乏以及分散的个体生产力根本不能进行大规模的农田水利建设，也没有能力从根本上改变其生产条件，更无法抵御频繁的自然灾害，难以满足国家建设的需要。因此，在这一时期，共产党紧接着就制定了过渡时期的总路线，并开始对农业进行社会主义改造，为解决个体农业与社会主义工业化两者之间的矛盾，避免两极分化，巩固人民民主政权建设。同时揭开了我国第二次土地改革的序幕，这期间我国的农村土地改革政策的发展分了两个阶段：第一阶段——农业合作化。这一阶段主要是通过各种互助组的方式，其主要是把以生产资料私有制为基础的个体农业经济改造成为以生产资料公有制为基础的农业合作化的过程。1954年公布的《中华人民共和国宪法》第八条规定“国家依法保护农民的土地所有权以及其他生产资料的所有权”，初步建立了“耕者有其田”的农民土地所有制。1956年中共中央加快了发展农业合作社的步伐，1月份开始全国各地掀起了大办高级公社的热潮。第二阶段——人民公社化。我们党在20世纪50年代后期为探索中国社会主义建设道路作出的一项重大决策就是人民公社化运动。1970年8月国务院召开的北方14省会议，在会议上强调指出：“三级所有，队（生产队）为基础”的土地政策和农村自留地制度不要动。1975年10月8日发布的《关于目前农村工作中若干问题的讨论意见》中指出：“现阶段农村人民公社‘三级所有，队为基础’的制度就全国大多数地区来说与农村生产的发展大致上相适应。毛泽东讲过的“三级所有，队为基础”已深入人心，这一政策一直坚持到党的十一届三中全会后“家庭联产承包生产责任制”的实行。

（三）“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策（1978年以来）

这一阶段经历了把集体所有、统一经营使用的土地制度变革为集体所有、家庭联产承包经营。

1978年，我们党重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，工作重心向“经济建设为中心”转移，农民要在“放宽政策、休养生息”方针下，对原有的土地政策有了时间性的突破。1976年“文化大革命”结束，“两个凡是”禁锢着人们的头脑，1978年党的十一届三中全会召开，国民经济到了崩溃的边缘。农村土地问题非常突出，解决农业问题、农民吃饭问题，成为当时国民经济走出困境的重要选择。党中央总结吸取了农业合作化和人民公社化运动中的经验与教训，把农地的使用权与所有权分离，推进农村土地制度的改革。同年，安徽省凤阳县小岗村的18户农民，冒风险自发组织搞大包干，中国农村经济体制改革的序幕由此揭开了。到了1979年9月，中共十一届四中全会通过了《关于加强农业发展若干问题的决定》，将草案中的“不许包产到户，不许分田单干”改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的做法。1983年1月，中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》称赞以“包产到户、包干到户”为主要形式的联产承包责任制，是中国农民的伟大创造。1984年1月，中央发出《关于1984年农村工作的通知》，进一步明确规定了土地承包政策，将土地承包期限延长至15年。1986年6月，全国人大通过的《土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制。1993年4月，“家庭联产承包责任制”第一次被写入《中华人民共和国宪法》，成为一项基本的经济制度。1998年全国人大对《土地管理法》进行修订，第一次将“土地承包经营期限为30年”写入法律，为之提供了法律保障。到2002年通过的《中华人民共和国土地承包法》把家庭承包经营制度中较成熟的做法以法律的形式固定下来。

三、农村土地政策的成功经验与启示

列宁曾经指出：“为了更好地了解今天的政策，有时不妨回顾一下昨天的政策。”［4］回顾中国共产党对农村土地政策的发展演变，不难看出，中国共产党在不同的历史阶段，处理农民土地问题的具体方针政策是不同的。农村土地政策应当从当时的基本国情出发，尤其是要根据当时的主要矛盾的转换而转换，做到认清国情，与时俱进。正如毛泽东指出：“当革命的形势已经改变的时候，革命的策略、革命的领导方式，也必须跟着改变。”［5］（P152）历史不断证明，我国农村土地政策问题，是关系党和国家前途命运的问题，是一个非常重大的问题。建党91年来，我们在制定农村土地政策方面也曾经犯过一些错误，但是整体而言，党的土地政策还是坚持了原则性和和灵活性的有效结合，并且根据我国不同时期革命建设的具体需要采取了灵活多样的政策，也推动了中国革命事业取得了伟大的成功，因而，中国共产党也积累了丰富而宝贵的成功经验，也获取了很多值得我们吸取和鉴赏的深刻教训和启示。

（一）经验

深入总结我党在制定农村土地政策方面的历史经验，可得出以下五点结论：一是始终坚持马克思主义为指导，在理论与实践的结合中勇于创新，弘扬与时俱进的精神。二是始终紧紧围绕党的政治路线，服从和服务于党在不同时期的历史任务；三是始终坚持把是否推动生产力的发展，作为检验土地政策正确与否的标准；四是始终坚持政策演进的力度和速度与社会可以承受的程度相协调；五是始终坚持把满足农民群众的利益要求、调动农民群众的积极性作为首要出发点。这些历史经验，可为新形势下社会主义新农村建设中的农村土地政策的正确选择和设定，提供有益的历史借鉴和启示。

（二）启示

回顾中国共产党农村土地政策的历史演变，总结其成功的经验，给我们未来的党的农村土地政策带来如下启示：第一，必须紧紧围绕党的政治路线来确立和推行土地政策，为党在不同历史时期的主要任务和奋斗目标而服务。回顾我国土地政策的发展历史轨迹，我们不难看出：党制定和推行农村土地政策的一条宝贵经验是始终紧紧围绕党的政治路线，依据党在不同时期所处的历史形势、时代背景、主要任务等的不同，不断调整和完善农村土地政策。第二，土地政策的确立和推行必须以解放和发展生产力为根本目的，适应具体历史时期的生产力发展水平。91年来，我党的农村土地政策发展过程，实质上是一个不断调整农业生产关系以便适应不同时期农村生产力发展的过程。第三，必须确立和推行土地政策的稳定连续性，确保使土地经营者的利益不受到损害，确保各种要素资源对土地的长期稳定投入。土地政策的确立和推行必须注重稳定性连续性，以确保土地经营者的利益不受到损害，以及对各种要素资源，对土地的长期稳定投入。纵览我党91年土地政策的发展历程，不难看出：土地政策一旦连续稳定，农业必将向前发展，社会也随之向前进步；相反，则停滞甚至倒退。

四、结语

建党91年来农村土地政策经历了从“农民个体所有，家庭自主经营”，到“劳动群众集体所有，集体统一经营”，最后到“家庭承包经营”。整个发展过程体现了党和国家土地政策发展采取的是一种循序渐进，摸着石头过河的方式，但是从整个发展过程中不难看出，农村土地政策改革发展的原动力来源于农村和农民的利益，中国共产党对农村土地政策的变革始终以最广大劳动人民的利益为出发点来考虑的，历史中也有犯过错误，但总的来说，我党的土地政策始终坚持了灵活性与原则性的结合，且根据我国不同时期的革命建设的具体需要采取了灵活多样的政策，推动了我国革命事业取得伟大的成功。因而，中国共产党也积累了丰富而宝贵的成功经验，也获取了很多值得我们吸取和鉴赏的深刻教训和启示。

［1］毛泽东．毛泽东选集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，1992．

［2］吴敏先．中国共产党与中国农民［M］．长春：东北师范大学出版社，2000．

［3］王克强，刘红梅．中国共产党“代表最广大人民根本利益”的实证分析——以农村土地制度变迁为例［J］．理论与改革，2003，（1）．

［4］〔苏〕列宁．列宁全集（第9卷）［M］．北京：人民出版社，1987．

［5］毛泽东．毛泽东选集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

周芳（1986－），女，西北师范大学马克思主义学院2010级马克思主义中国化专业硕士研究生，主要从事马克思主义中国化理论研究。