我国“垃圾围城”问题法律治理探析

林 龙

（福建农林大学人文社科学院，福建福州350002）

我国“垃圾围城”问题法律治理探析

林 龙

（福建农林大学人文社科学院，福建福州350002）

随着中国经济的高速发展，城市化的进程不断加快，城市的数目和城市的人口不断增多，“垃圾围城”已经成为大中城市面临的严峻问题。然而，我国垃圾治理缺乏专项立法，现有的法律条文过于原则化，法律责任太轻等原因使得我国“垃圾围城”的法律治理困难重重。因此，应当制定垃圾回收处理专项立法，调整与垃圾处理有关的法律法规，使之具有可操作性，同时加重违法者的法律责任，提高法律威慑力，使中国从“垃圾围城”的困境中成功突围。

垃圾围城；生产者延伸责任；垃圾分类；垃圾运输贮存

一、“垃圾围城”的现状

随着今年新修订的《清洁生产促进法》的颁布实施，“垃圾围城”问题又再次引起全社会的广泛关注。摄影师王久良的作品《垃圾围城——北京》记录下了北京周边非法垃圾填埋的现象。事实上，垃圾围城并不是北京的特色“风景”，在中国许多中小城市也正遭遇着垃圾围城之痛。以福州为例，作为一座中型城市，福州的垃圾围城也同样是狼烟四起，居民生活和商业、服务业垃圾年产生量近48万吨。近几年来，随着城市建设的发展，福州郊区新店、鼓山、盖山等地许多农田被用于开发，新区开发过程及投入使用后产生的大量垃圾、弃土长期无人管、无人运，形成了对市区的包围。

近几年来，虽然我国用于垃圾“三化”（无害化、减量化、资源化）的财政支出逐年增多，通过积极的研究开发和引进一些发达国家的先进技术，我国在垃圾的填埋、焚烧等方面取得了一定的进步，但是由于我国垃圾治理立法起步晚，有关垃圾治理的法律规定不完善使得我国“垃圾围城”的法律治理困难重重。

二、“垃圾围城”问题的法律原因分析

（一）缺乏专项立法

目前我国并没有一部专门关于垃圾回收处理的法律，关于垃圾的回收、运输、储存、处理的规定散见于《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规和一些地方条例中。如新修改的《清洁生产促进法》第二十条规定：“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。”虽然我国法律中规定垃圾的回收、运输、储存、处理的条文众多，但是由于立法过于散乱，缺乏具体的操作程序，使得我国垃圾处理没有一套可供遵循的“准则”，常常面临着无法可依的尴尬局面。因此制定一部关于垃圾回收处理的专项立法迫在眉睫。

（二）垃圾污染防治立法过于原则化，相关法律法规中缺乏具体的实施办法

目前，我国相关环境法律中对垃圾污染防治的规定过于原则化，缺乏具体的实施细则和配套措施，可操作性不强。例如，《固体废物污染防治法》第十八条规定：“产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。”这一法条虽然对产品包装物的设计、生产和使用、回收利用提出了环境保护要求，但是没有具体规定因过度包装而造成的环境污染要承担的法律后果，无论是对生产者、销售者还是消费者都不具有约束力。此外，《循环经济促进法》第十九条规定：“从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。”该法条对于固体废物的回收利用，仅限于鼓励和支持而没有法律和政策层面的支持和保护，垃圾处理资源化利用由于投入大、成本高，很难做到产业化。正是由于垃圾污染防治立法过于原则化，多是不切实际、无关痛痒的规定，使得这些法律形同虚设，垃圾的治理也无法可依。

（三）法律责任轻，法律威慑力弱

目前，我国在《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等与垃圾回收处理相关的法律中都明确规定了垃圾污染法律责任，主要法律责任追究形式是行政处罚，但处罚偏轻，而且偏重于污染防治方面。2004年新修改的《固体废物污染防治法》确立了生产者延伸责任制度，即生产者不仅要对生活过程中的环境污染承担责任，还需要对报废后的产品或使用过的包装物承担回收利用或者处置的责任。一些国家的实践表明，这种责任机制可以比较有效地解决生产、消费与废物处置责任割裂带来的问题。但是由于惩罚力度较轻，法律威慑力弱，该制度并未产生实质作用。如《固体废物污染防治法》第八十二条规定：“违反本法规定，造成固体废物污染事故的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款；造成重大损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但是最高不超过一百万元。”在今年新修订的《清洁生产促进法》中规定的行政处罚最高额度不超过五十万元。法律上规定的罚款数额虽然可达几十万甚至上百万，但对于某些大企业来讲甚至不及他们每年净利润的百分之一，作为“经济理性人”的企业，当然会选择罚款，有的企业甚至在做预算时准备出专门用于罚款的资金。

三、“垃圾围城”的法律治理对策

（一）制定《垃圾回收处理法》

目前我国没有关于垃圾回收、运输、储存、处理的专项立法，关于垃圾回收、运输、储存、处理的条文多散见于《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规。虽然条文众多，但是都只是些概括性的规定，缺乏具体的回收程序规定。加之立法过于散乱，使得这些条文形同虚设，不具有可操作性。此外上海、广州等发达城市为了解决“垃圾围城”困扰，也制定了一些关于垃圾回收处理的地方条例，但是由于效力层次太低，这些条例也未能在“垃圾围城”这场突围战中发挥效用。因此制定关于垃圾回收的专项立法就显得格外重要。

1．《垃圾回收处理法》立法的指导思想和原则

（1）以科学发展观为指导思想，以期建立一个循环型社会。党中央提出的科学发展观，最大的创新之处就在于它把以人为本，树立全面、协调的可持续发展观作为其核心内涵。［1］垃圾围城已经成为我国经济发展的瓶颈问题，垃圾围城的治理不能以牺牲经济发展为代价。我们要以科学发展观为指导，平衡“环境——经济——社会”三者关系，解决垃圾怎么样产生，如何循环利用等问题。垃圾围城不仅仅是一个环境问题，更是一个经济问题，垃圾回收要求我们以人的需求为出发点，在解决垃圾围城问题的基础上全面发展循环经济，以期建立一个“把今天的废弃物变成某种可利用新资源”的循环经济社会。在这点上，垃圾回收的要求与科学发展观的核心内涵具有一致性。因此，将科学发展观作为《垃圾回收处理法》的立法指导思想是再合适不过的。

（2）以垃圾“三化”为原则。《垃圾回收处理法》调整的是垃圾在产生、回收、运输、处理、利用等各个环节的法律关系，要处理好这些法律关系我们就必须坚持垃圾三化原则，即垃圾的减量化、无害化、资源化。［2］其设置顺序是有特殊含义的，就是要求我们从源头上进行管理，通过适当的方法和手段尽量减少垃圾的产生，而后在保证减少垃圾对环境的毒害的基础上实现垃圾的回收利用，即资源化。首先，坚持垃圾减量化优先原则。面对垃圾，我们通常能想到的就是垃圾产生了，我们如何去处理而不是我们应该如何去减少。西方一些国家如德国，其对垃圾的治理一般侧重于垃圾的循环再利用，而我国正处于工业快速发展的时期，生产阶段能源耗费大、资源浪费的问题十分突出。因此，在垃圾处理问题上我们应该首先解决的是如何减少垃圾的产生。其次，坚持在垃圾无害化的基础上实现垃圾的资源化。在面对固体垃圾，我们应当以保证人类的生命健康为首要目标，采用科学的手段处理垃圾，减少垃圾处理过程中可能对人类产生的不良影响。在保证人类健康的前提下，对于那些可以再生产的垃圾，采取产业化手段使之资源化。

2．《垃圾回收处理法》中包含的主要制度

（1）生产者延伸责任制度。虽然在2004年新修改的《固体废物污染防治法》补充了有关生产者延伸责任的条款，规定“国家对固体废物污染防治实行污染者依法负责的原则”，同时确立了固体废物强制回收制度，明确规定“生产、销售、进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”生产者延伸责任，即所有生产、进口包装和包装产品，以及销售包装产品的企业都有对包装进行回收利用的义务。该制度的目的是在生产阶段就将固体废物的产生量降至最低，以期建设一个“把今天的废弃物变成某种可利用新资源”的循环型社会，它是减量化原则优先的体现。但是新修改的《固体废物污染防治法》所确立的生产者延伸责任制度并未规定相应的保证措施。因此在《垃圾回收处理法》中规定的生产延伸责任制度除了规定由企业在产品成为废物时应当自行负责回收，还应针对那些没有回收能力的企业规定在向国家缴纳相关税金后由国家指定的专业公司代为处理回收。此外为了保证企业严格履行包装回收义务，对包装物回收采取抵押金措施，即所有生产、进口包装和包装产品，以及销售包装产品的企业在其产品出售后需向政府交纳一定数额的金钱作为保证其回收包装物的规定。企业在按照规定履行完包装物回收后政府将退还其先前缴纳的抵押金。［3］（P27－28）

（2）生活垃圾分类回收制度。生活垃圾是围城垃圾的主要来源，在我国实行垃圾分类回收仅仅依靠国民的自觉性是远远不够的，必须在政策上强制分类回收。因此在《垃圾回收处理法》规定运用法律手段强制生活垃圾分类回收有重要的意义。强制生活垃圾分类回收制度具体内容包括：①每个城市需举行生活垃圾分类回收听证会，以达到政府与市民自治组织、市民之间的高度互动和配合；②各个地区应根据各自特殊情况制定具有本地区特色的生活垃圾分类回收体系，包括垃圾分类的标准、工具、垃圾回收设置点等等；③向每家每户发放垃圾分类工具，对于按照规定回收垃圾的家庭，政府根据垃圾的可利用程度，返还垃圾资源化期待可得利益中的一部分；［4］（P173－174）④垃圾清理费应由现行的包月制改为随袋征收，即按量按体积征收，以真正体现污染者付费原则，促使居民减少生活垃圾的投放量；⑤对于非法弃置生活垃圾的人，即不使用指定的垃圾袋，并且在非指定时间将生活垃圾弃置于非指定地点，按照其违法程度处以一定数额的罚款。

（3）垃圾运输贮存处理传票制度。垃圾的运输、贮存、处理是解决“垃圾围城”的关键环节，采取有效的垃圾运输方式和选取储存地点对于减少垃圾对环境造成的污染是至关重要的。我国当前由于垃圾源头管理乏力，不少产业垃圾制造者通常只负责将垃圾从自己的经营场所清理干净，怎么处理和运往何处一般都交给运输公司处理，而运输公司为了省钱省事常常就近倾倒或者埋填。为了监督垃圾的流向，笔者认为应借鉴日本《废弃物处理法》中的传票制度，在《垃圾回收处理法》中建立垃圾运输贮存处理传票制度。在传票制度中应当规定产业垃圾由制造者负责，产业垃圾制造者可以按照本地区垃圾运输、贮存、处理技术规范的要求将产业垃圾交由有处理资质的处理者进行处理。但是产业垃圾制造者有义务发行、回收、核对传票。该传票由六联复写纸组成，产业垃圾制造者在登记了必要事项（按照技术规范要求）之后保留A联，然后需将B1、B2、C1、C2、C3五联交给运输者。运输者在运输完成之后，自己保留B1联而将B2联在垃圾运输完成七天内返还给产业垃圾制造者，将C1、C2、C3三联交给垃圾处理者。垃圾处理者在按照技术规范要求处理完产业垃圾后，自己保留C1联，并且在处理完成七天内将C2联返还给运输者以及将C3联还给产业垃圾制造者。［5］对于产业垃圾制造者而言，在收到B2、C3联后必须在十天内将A、B2、C3三联交给环境保护管理行政机关。如果产业垃圾制造者在六十天内B2、C3联没有传回，产业垃圾制造者必须在六十天届满后的十天内向环境保护管理行政机关报告。没有及时将A联以及收回的B2、C3两联交给环境保护管理行政机关或者未向环境保护管理行政机关报告B2、C3联没有在规定的期限内传回，产业垃圾制造者都必须承担行政责任。造成严重环境污染的，不仅产业垃圾制造者，连同运输者和处理者都要承担刑事责任。

垃圾运输贮存处理的传票制度对于遏制非法处理产业垃圾的现象具有相当的可行性，也有利于环境保护管理行政机关对产业垃圾的流向进行监控，及时掌握产业垃圾的数量、种类和处理途径等相关信息。

（二）调整与垃圾处理有关法律法规，使之具有可操作性

1．制定相关的垃圾回收经济刺激措施，提升企业参与垃圾回收利用的积极性。根据生产者延伸责任，产业垃圾制造者需要自己将垃圾运回来，并对垃圾进行挑拣、分类，这需要耗用很大的人力物力。例如在建筑垃圾的处理上，《循环经济促进法》第三十三条规定：“建设单位应当对工程施工中产生的建筑废物进行综合利用。”因此，利用建筑垃圾再生产的产品同天然材料制造的产品相比，在价格上并不占优势。如果能对参与垃圾回收利用的企业实行扩大增值税抵扣政策，同时出台相关的价格政策，例如对于垃圾再生产的企业实行国家补偿，使得垃圾再生产的产品在价格上同其他同类产品相比占据优势，以此提升企业参与垃圾回收利用的积极性。

2．规范相关行政部门职能，明确其在各个环节职责。《固体废物污染防治法》第二十一条规定：“对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所，应当加强管理和维护，保证其正常运行和使用。”该法条只是提出管理保护规定，由谁来维护，由谁来保证，由谁来监管并不明确。垃圾的处理和利用是一个系统工程，涉及产生、运输、处理、再利用各个方面，需要官企多个部门统一合作。因此必须规范相关行政部门职能，明确其在各个环节职责，例如由环境保护行政机关负责垃圾的源头管理、交通部门负责垃圾运输的监督管理、城管部门负责垃圾贮存的监督管理等，使各个行政相关部门协同配合、有效互动，形成一条完整的垃圾处理链条，真正实现垃圾的再生利用。

（三）加重违法者的法律责任，提高法律威慑力

现在垃圾污染防治过程中比较突出的问题是一些长期实施污染且造成重大危害后果的个人或单位拒不改正，有关政府及部门仅仅课以行政处罚，因种种原因没有采取有力措施制止其违法行为，使得垃圾污染现象屡禁不止。我国在相关法律中对违反垃圾管理的行为人承担的法律责任规定较轻，处罚力度弱，是我国垃圾污染难以根治的主要原因之一。因此，无论是国企、还是私企，只要违反相关环境保护规定，就要重罚，让企业看到政府保护环境、治理垃圾污染的决心。

如前所述，我国在《固体废物污染防治法》中对造成固体废物污染事故的主要是课以行政罚款，并且罚款的数额最高不得超过100万。法律上规定的罚款数额虽然可达百万，对于某些大企业来讲甚至不及他们每年净利润的百分之一，比起高额的垃圾处理费他们更愿意以牺牲环境为代价接受数额较小的行政罚款。因此，笔者认为，对造成重大固体废物污染事故的单位，可以按该企业每年净利润的百分之三十计算罚款数额，而不是按照直接损失进行比例罚款，并且行政罚款不设上限。除了要提高罚款数额之外，对于屡教不改的单位，负有管辖权限的县级以上人民政府应当责令其停业或者关闭，情节严重的，应当追究相关人员的刑事责任。

此外，笔者认为，基于“预防为主，防治结合”的环境保护原则，产业垃圾制造者必须对环境安全承担保证责任。产业垃圾制造者在进行生产前必须同当地环境保护管理行政机关签订环境保护协议，保证在生产过程中采用先进工艺，不进行过度包装等等，并按照企业的生产规模缴纳一笔保证金。在发生企业违反环境保护协议时，环境保护行政部门将没收该笔保证金上缴国库。

［1］孙佑海．《中华人民共和国循环经济促进法》解读［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／legal／2009－03／16／content＿11020391．htm．

［2］王彩霞．从《固废法》修订看循环经济理念制度化［EB／OL］．http：／／news．solidwaste．com．cn／view／id＿13118．2005－04－05／2012－01－06．

［3］孙翔宇．我国城市固体废物污染防治的法律对策［M］．哈尔滨：东北林业大学出版社，2006．

［4］张婉茹，等．日本循环经济法规与实践［M］．北京：人民出版社，2008．

［5］蓝建中．日本如何处理建筑垃圾［J］．半月谈，2011，（19）．

林龙（1976－），男，硕士，福建农林大学人文社科学院法学系讲师，主要从事可持续发展与环境法教学研究。