农民工养老保险转移接续机制的完善

张 蕊

（曲阜师范大学法学院，山东日照276826）

农民工养老保险转移接续机制的完善

张 蕊

（曲阜师范大学法学院，山东日照276826）

农民工问题是当前我国的主要社会问题之一，其中关于农民工养老保险转移接续的问题近几年成为社会关注的热点。农民工养老保险的跨区域便利转移是对农民工权益保障的维护，但是因为缺乏对接制度，统筹层次低等问题，导致我国农民工养老保险转移接续困难。从我国目前的农民工养老保险发展现状出发，结合我国发展的国情和国外先进经验，分析其中导致转移困难的原因，以及我国农民工养老保险转移接续的新机制，对于立法及相关实务领域有重要的指导意义。

农民工；养老保险；转移接续；属地化

我国拥有庞大的农民工群体，他们是在我国经济发展过程中逐渐形成的一个特殊群体，从我国目前来看，我国农民工的人数已经超过1．2亿。对农民工合法权益的保护是当前社会各界关注的热点也是维护我国社会稳定的关键和重要环节。虽然我国社会保障体系、养老保险制度逐渐趋于完善，但针对农民工的养老保险制度还存在较多问题亟待解决。其中关于农民工养老保险转移接续的问题一直是制约农民工养老保险发展的重要因素。据统计，我国目前参加养老保险的农民工人数仅占总农民工人数的15%左右。一些地方为了推动农民工养老保险的发展，先后实施了一系列政策措施，例如浙江省的低门槛、低标准农民工社会保险；北京市的“仿城保”农民工养老保险措施；重庆的个人账户农民工保险制度等。这些措施在一定程度上解决了一部分农民工的社会保障问题，但对大多数农民工而言并未起到保护作用，农民工退保的问题也日渐突显。

农民工进城务工，用人单位按照我国现行的劳动保障法为其办理养老保险，社会保险机构为其建立养老保险关系。当农民工和用人单位解除劳务关系后，用人单位将不再承担缴纳保险费的义务，当农民工在新的单位就业，原有的养老保险关系就需要转移接续，从而实现农民工养老保险的持续性发展。农民工是流动性较强的群体，没有完善的转移接续制度对其自身养老保险的既得利益是极为不利的。因此，如何解决农民工养老保险的转移接续问题是当前保险制度改革和发展的重点。

一、我国农民工养老保险转移接续存在的问题

从我国农民工的发展情况来看，养老保险的发展起步较晚，发展较为缓慢。虽然我国相继出台了许多针对农民工的社会保障政策，但这些政策在执行过程中面临着较大的难题，实际实施效果并不明显。总结起来，笔者认为我国的农民工养老保险制度主要存在着同城缴费时间门槛过高、转移接续难、用工单位经济利益和义务的矛盾、农民工保险意思薄弱等，其中转移接续问题是当前我国农民工养老保险制度中最为突出的问题。虽然在我国相关的政策法规中规定了农民工养老保险制度的转移和接续办法，但是在实际中却存在着难以执行的问题。就全国范围来看，理论上应该办理养老保险转移手续的农民工人数居高不下，而实际能够办理的人数却极少。并且我国现行农民工养老保险转移接续的相关规定仅限于省内转移和个人账户部分的转移，这对流动性极大的农民工来说无疑毫无用处，甚至还增加了他们退保的决心。有的地方针对地方的流动问题制定了相关的转移接续办法，但这只是小地方上的办法，只具有所在地的法律效力，无法从根本上解决我国养老保险制度的转移接续问题。有的地区为了减少当地社会统筹资金带来的压力，对外来农民工的养老保险设立了各种限制，将农民工的养老保险关系的转入成本大大提高，最终导致了农民工养老保险的转移接续困境。

二、阻碍农民工养老保险关系转移接续的原因

（一）各地区农民工养老保险政策不统一

我国各个地区根据自身发展情况和财政情况，在国家现行农民工养老保险制度的指导下，制定了针对地区的养老保险制度。全国性的政策法规只是对转移接续问题作了框架性和原则性的规定，还没有出台具体的可操作的规章制度，因此，在这样的情况下必然会出现各地农民工养老保险政策不统一的问题。地方性的转移接续缺乏权威性，不能从根本上解决农民工的养老保险问题。各个地区农民工养老保险政策不统一的原因是多方面的，首先在于国家没有明确的具体操作规范和政策依据，缺乏统一性指标；其次是我国各个城市、地区制定了不同的养老保险参保模式，参保模式多种多样，保险内容多元化，在费率和待遇上各不相同、互不承认，从而使得地区之间的养老保险转移接续极为困难。除此以外，个人账户的规模和缴费年限的计算也是影响农民工养老保险转移接续的重要因素。

就我国目前发展情况来看，北京、上海、成都等地设计了针对外来务工人员的社会保障制度。由用工单位和农民工共同筹集资金，地方政府集中管理，针对每个农民工设立账户、专款专用，从理论上来看，各地制度差异不大，但实际操作不尽相同，有的是单项保险、有的是综合保险。而且这些制度不是全国范围内才有，各个地区之间的差异性很大。制度上的巨大差异使得农民工养老保险的转移接续面临较大困难。

（二）现行的转移接续规定缺乏可操作性

农民工是流动性非常大的群体，他们在全国各地打工，普遍具有复杂的工作经历，因为工作单位的不同，在不同的城市参与不同的养老保险。由于各地管理系统的具体要求不同，常出现无法记录农民工参保信息的情况，导致农民工无法及时办理养老保险关系确认手续。从我国目前发展情况来看，还没有全国统筹的联网参保信息，因此养老保险关系的转移只能依靠人工，费时费力；还有的农民工因为不了解各地的养老保险转移接续手续的办理程序，迟迟未去相关部门办理，最终导致养老保险失效。正是因为转移接续规定中缺乏可操作性，使得现行的养老保险转移接续工作流程缺乏统一标准和规范，各地的实际操作不尽相同使得相关手续的办理流程变得复杂，影响了转移接续的成功办理。

（三）属地化分割与养老保险转移接续

我国实行的是属地化的养老保险制度，即在整体框架和思想核心与中央政策不矛盾的前提下，各个地区拥有自己具体化的养老保险制度。属地化的养老保险制度具有以下特点：首先，养老保险的统筹层次较低。一般而言，养老保险的统筹层次仅停留在县市级的统筹上，集中到省级统筹的寥寥无几，从而使得各地在养老保险的缴费比例、基数以及管理体制上千差万别；其次，因为属地化分割，使得各个地区追逐地方利益的特点突显出来，维护本地人口养老保险资源的现象明显、排外心理较强、地方保护主义极容易突显出来。面对外来农民工，地方政府为了保证本地保险资源不被侵占的情况下，会设立一些排斥性条款，限制保障权益的转移，从而保证本地养老保险资源的最大化。

（四）城乡二元结构

城乡二元结构主要是指我国城市和农村地区的分化格局，我国的社会保障制度也呈现出城乡分割的二元状态，作为社会保障制度下的养老保险制度也具有鲜明的二元特征。由于城市和农村的养老保险在本质上具有差异性，其在资金筹集方式、缴费方式、养老金给付等方面具有明显的不同，因此在农村养老保险和城市养老保险之间缺乏有效地衔接方式，使得长期在外打工的农民工返乡后难以满足农村地区的养老保险参保条件，因此阻碍了其养老保险的转移接续。

在上述因素的影响下，农民工养老保险关系的转移受到了极大的限制。而养老保险关系转移难导致农民工参保又退保，参保的热情和积极性明显下降，大大降低了我国农民工养老保险参保率和保障水平。它削弱了农民工的养老保险权益，也造成农民工对现行养老保险制度的信任度下降，影响其积极性。另外农民工养老保险的转移接续问题还阻碍了劳动力的流动，限制了我国城乡劳动力一体化的进程。

三、完善农民工养老保险转移接续机制的建议

我国的社会保障体系构建发展起步较晚，相比西欧国家还是明显滞后的，因此在我国社会保障体系的建立过程中应该充分借鉴国外的先进经验，结合我国的实际发展情况，探索具有我国特色的农民工养老保险转移机制。欧盟各成员国由于不同的国情，其社会保障制度也具有明显的属地化特征，但是其跨国流动人员的养老保险转移接续工作做得较好，实现了养老保险的协调。欧盟采用的公民资格制度和工作地主义，笔者认为非常值得我国借鉴，所谓公民资格制度就是指在不同区域间流动的人口具有其在政治、经济、法律、社会等多方面的权力；工作地主义主要是指以工作地未连接地的管理规范，制定相关转移规定。欧盟所采用公民资格制度和工作地原则有效地消除了养老保险转移和养老金便携损失的两大重要因素：养老金计算损失和最低缴费年限限制。欧盟的实践表明在一定地协调方式下，可以有效地保障劳动力的自由流动。笔者认为要完善我国的农民工养老保险转移接续机制，笔者认为可以通过以下途径着手：

一）工作地缴费

工作地缴费原则借鉴欧盟的工作地主义原则，主要是指农民工的养老保险根据自己的工作所在地来选择，也就是说农民工在哪里工作就参加哪里的保险，并且同一时间只能参加一个地区的养老保险。相关应用法律法规以当地的规定为主，其缴费地点也在工作所在地。首先，这样有利于化解农民工的社会风险，方便农民工参保，从而有利于社会保障制度的完善；其次，就地参保的方式简化了农民工参保的过程；另外，就地参保有利于就近处理保险纠纷问题；最后，工作地参保也能够在一定程度上避免农民工内部的分割，减小地区歧视。

（二）参保期限累积制度

无法完成养老保险的转移接续，其中一个重要原因便是养老保险参保期限的累积困难。另外，要实现工作地缴费原则，就必须有一套完善的转移接续制度与之对应，要将不同地区的缴费年限进行累计计算，才能达到减少便携性损失的目的。当农民工的工作地发生变化时，其养老关系也应该随之转入新的工作地。在参保期限累积制度下，农民工只需要出示原工作地的缴费记录和参保证明就能够使其转入新工作地的养老保险，实现缴费年限的累积计算。

（三）养老保险待遇的累积

养老保险待遇的累积支付主要需要对不同地区的农民工养老金进行保值增值，汇总到农民工的养老地，避免不同地区不同标准带来的无法接续的难题。首先需要做到农民工个人账户资金的累积和支付；其次是要统筹账户基金的累积和支付方式。

（四）建立统一的农民工养老保险制度

我国的农民工养老保险制度缺乏明确的法律法规和政策依据，而全国性的操作性指导政策对农民工养老保险的转移接续具有重要意义。我国目前的养老保险转移接续制度呈现出比较混乱的格局，各地的差异性较大，缺乏统一的管理，养老保险的统筹层次也较低，仅局限于县市级。为此，应该建立统一的农民工养老保险制度，确立相关法律法规，提高养老保险的统筹层次。

综上所述，农民工养老保险的转移接续问题是完善我国社会保障体系的重要内容之一。我国目前的养老保险转移接续现状不尽如人意，相信在未来随着相关法律法规和政策的确立，农民工养老保险转移接续难的问题会得到解决。

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张蕊（1986－），女，曲阜师范大学法学院法学理论专业2010级硕士研究生，主要从事法理学研究。