十六大以来东北地区农村卫生立法问题研究

赵 航 巩瑞波

（吉林大学a．法学院；b．马克思主义学院，吉林长春130012）

十六大以来东北地区农村卫生立法问题研究

赵 航a巩瑞波b

（吉林大学a．法学院；b．马克思主义学院，吉林长春130012）

十六大以来，东北地区各级政府非常重视农村卫生，卫生立法逐渐完善，近十年来，在农村合作医疗和乡村医生立法等方面都取得了长足的进步。但问题和矛盾依然十分突出：一些地区对农村卫生立法工作在思想认识上存在偏差；理论立法与实际需要的契合度不高；立法中规范性语言多于描述性语言导致法律实施难度加大；立法的修改和调整存在片面性。这些问题严重地制约着农村卫生立法工作的有序开展，也成为了社会主义新农村医疗卫生事业的主要瓶颈。因此，运用相关法律知识、公共卫生和社会管理理论，找出当前农村卫生立法在规范性、可操作性以及实施效果方面存在的问题，并就此提出相关对策建议显得尤为重要和紧迫。

东北地区；“三农”问题；卫生立法；医疗合作

十六大以来，中共中央始终把“加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，方便群众生活。建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，着力改善农村医疗卫生状况，提高城乡居民的医疗保健水平”［1］作为现代化建设和全面建设小康社会的重要环节来抓。2007年10月，胡锦涛同志在中共十七大报告中进一步强调：“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平……坚持预防为主，以农村为重点……加强农村三级卫生服务网络。”2004年12月31日中共中央国务院发布的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出：“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。”［2］可见，农村卫生工作是我国卫生工作的重中之重。如何最大限度的保障10亿农民的生命健康权，体现以农村为重点的卫生工作方针，是农村卫生立法需要认真面对和亟待解决的问题。

一、东北地区农村卫生立法的基本现状

（一）卫生立法概况

自2002年至今，关于东北地区农村卫生工作方面的地方法规规章黑龙江省共8部，吉林省共10部，辽宁省共15部。［3］其中，黑龙江省主要从农村卫生基础设施项目建设、农村卫生工作要点、卫生工作人员培训、农村医疗机构预防和控制医院感染工作等方面进行规制。吉林省主要从卫生改革与发展、贯彻落实中共中央关于进一步加强农村卫生工作的决定、表彰农村卫生工作先进单位及个人、规范农村医疗市场和医疗行为等方面进行立法规制。辽宁省主要从农村卫生人员培训、农村卫生适宜技术推广示范研究、农村医疗救助等方面进行规制。由此可见，东北地区对农村卫生工作规制的重点主要在于对农村卫生基础设施建设、农村卫生人员培训及表彰、医疗救助、落实上级文件、完善卫生工作要点、预防与控制疾病、规范医疗市场和医疗行为等方面进行规制。

（二）农村合作医疗立法概况

自2002年至今，关于东北地区新型农村合作医疗（以下简称新农合）方面的地方法规规章：黑龙江省共8部，吉林省共23部，辽宁省共32部。［3］其中，黑龙江省对新农合的规制主要体现在杜尔伯特蒙古自治县的政府规章，共7部，主要涉及新农合保险报销等方面问题的规制。2011年3月28日实施的《哈尔滨市新型农村合作医疗管理办法》，主要是对新农合总体运行进行规范。吉林省主要以政府通知、政府意见等规章的形式进行规制，内容涉及新农合医疗管理、新农合补偿方案、完善新农合制度等方面。辽宁省主要从新农合试点运行等方面进行规制。可见，黑龙江省规定的关于新农合的问题较为具体、有针对性，但相应规范数量制定较少；吉林省规定的较为全面，但相对较为笼统；辽宁省规定的数量较多，针对性不明显。

（三）关于乡村医生的相关立法

自2002年至今，关于东北地区乡村医生方面的地方法规规章黑龙江省共5部，吉林省无该方面的规范，辽宁省共12部。［3］其中，黑龙江省主要从乡村医生考核办法、优秀乡村医生评选表彰等方面规制，辽宁省主要从加强乡村医生队伍建设实施、乡村医生考核办法、表彰优秀乡村医生等方面进行规制。可见，在立法实践中重视乡村医生并且在管理乡村医生的基础上，努力提高乡村医生队伍的整体素质，对于农村医疗的发展具有重要意义。但吉林省并无对乡村医生方面的地方性法规规章，乡村医生队伍是保障农村卫生工作落实的关键所在，这个立法上的缺口亟待完善。

东北地区卫生立法状况的共性与特性。总体而言，东北地区的立法系统较为完善，但仍然存在农村缺少基本医疗保障、缺少基本医疗费用、大量存在因病返贫、因病致贫的问题。对此，进一步从立法技术角度和立法涉及范围的角度发展并完善我国东北地区的卫生立法制度具有重要意义。

二、东北地区农村卫生立法存在的问题

（一）理论立法与实际需要的契合度有待提高

通过吉林省地区的农村卫生状况的调研与分析，当前东北地区的农村卫生状况仍不容乐观，如乡村医生的业务水平较低，取得助理执业医师的乡村医师仅占总数的15．9%，难以满足农民的就医需要；村级医疗机构的规模小，设备简陋，药品种类少，并存在乱收费现象；农民对新农合认识程度仍有待提高等现象在实际中大量存在。特别是吉林省关于农村卫生工作的立法以及新农合的规范中只是笼统的规定了下级地方政府需要贯彻落实的纲领精神等问题，并没有发现针对实际问题的相应解决方法，不利于改善农村卫生状况。此外，对于改善医疗环境的规定，只有黑龙江省出台了关于《投资农村卫生基础设施项目建设工作的通知》。可见，立法实践中存在的问题之一为理论立法与实际需要的契合程度较低的现象。

（二）规范性语言多于描述性语言导致法律实施难度加大

纵观东北地区各级立法的整体效果，其中多以《通知》、《意见》等文件形式进行指导性操作。从理论层面上分析该现象，似乎并无不当。但是，在具体的法律实施中，《通知》、《意见》等规范性文件不具有具体性，特别是面对的是广大农村地区，该类地区经济相对落后、人员文化水平不高，太过规范的语言对贯彻落实工作势必是一种阻碍。容易造成上级指导性意见无法贯彻落实。因此，规范性语言过多容易造成政策文件贯彻落实有困难的局面出现。

（三）地方政府对农村卫生工作重视不够致使立法机构的位阶较低

东北地区现阶段关于农村卫生立法主体主要以地方政府的规章为主，较少涉及地方法规层面的法律规范。政府规章可以高效地解决农村卫生工作中存在的问题，从而有效保障农村卫生事业的发展与进步。政府规章更多的体现出完成上级部门交给的任务，并不能有效反映各地对于农村卫生工作的积极态度。在效力上，政府规章也不及地方人大及人大常委会制定的地方法规。地方法规的出台更能反映地方对农村卫生工作的重视程度，体现地方对农村问题保障的自觉性，从而更有利于保障农村居民的健康权益。因此，立法机构的位阶较低属于东北地区农村卫生立法工作存在的问题之一。

（四）立法调整范围的片面性导致农村卫生立法的兼顾性和兼容性较差

卫生立法应该是调整国家医疗卫生机关、卫生事业单位，预防和治疗疾病，改善人们生产劳动和生活环境的卫生质量，保障人民身心健康，实行计划生育、造福子孙后代为目标而产生的与其他社会组织以及人民群众、伤病员之间在医疗、预防、保健活动中所发生的各种社会关系。依规定的内容不同，应当分为内部规范和外部规范两部分。［4］其中，内部规范主要涉及在卫生事业管理中，调整卫生机构内部以及相互关系的法规。如2011年《辽宁省人民政府办公厅转发省卫生厅关于进一步加强乡村医生队伍建设实施意见的通知》，2007年《吉林省人民政府办公厅转发省新型农村合作医疗协调领导小组办公室进一步完善新型农村合作医疗制度意见的通知》。这类法规对加强医疗卫生机构的建设与管理具有十分重要的作用。外部规范一般都与广大人民群众以及企事业单位的生产、经销等业务有着直接的权利和义务的关系，主要是调整国家医药卫生机构和其他国家机关、企事业单位以及公民之间的法律关系的法规。但是，东北地区立法规范中并没有该类外部性的规范，该现象反映了东北地区农村卫生立法调整范围不够全面的现象。

（五）卫生立法的无原则性致使有法不依的情况较为严重

大量的规范性文件表述缺少统领性、原则性的文字表述也是导致卫生立法不完善的重要原因。应当确立诸如明确东北地区农村卫生工作中的政府职责的原则、国家投入为主的原则、保护农民获得基本医疗保障的权利原则、社会公共卫生服务优先原则、坚持预防为主、突出健康教育原则、国家监督原则等。当然，确立该种性质的原则需要更高位阶的法律将其确立，地方性法规规章并无原则性规范的效力。地方立法可以试探性的规定为原则对内容进行规范。通过立法实践，找出符合实际需要的原则，待到时机成熟，规定有可能上升到法律层面。就现阶段的立法实践而言，单纯的贯彻落实上级的指示、指导，忽视地方立法的整体状况，不利于农村卫生法律体系基本框架的建构，很难做到在法律的框架下运行农村卫生工作，不利于法治的实现。因此，缺少原则性立法是东北地区卫生立法存在的又一问题。

三、关于东北地区农村卫生立法问题的相关建议

（一）立法中力求做到管理性规范与效力性规范比例相适应

本文使用最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）（以下简称：《合同法解释（二）》）中管理性规范与效力性规范的概念进行相关论述。所谓管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。即起到规范管理的作用，并未涉及惩罚等内容。该类规范对实践操作起到规制的作用，告诉人们应当做什么、怎么做，但并未提及后果。所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范，即涉及行为后果等惩罚性的内容，具有比管理性规范更有约束色彩的一种规范方式。这两种规范依其自身的属性可以对卫生立法文件中的规范进行有效分类，在技术层面显得较为规整。在今后的立法实践中应当本着管理性规范与效力性规范的比例相适应的原则进行立法，依据农村卫生立法的要求，应当将管理性规范设立的更加明确、具体，效力性规范的内容更具有可操作性。

（二）根据地方卫生状况的具体特点不断完善立法

本着具体问题具体分析的原则，应当针对东北地区常见病、多发病，如慢性肺病等，进行立法规制。如注重培养相关方面的人才，依据当地的医疗水平、经济发展水平，整合资源，采用合并与吸收的方式进行医疗资源的合理配置。如现阶段大力推行的新农合制度，就应当加大政府对新农合资金的投入，提高东北地区广大农村居民的保障水平，解决因病致贫、因病返贫的现象。相应辅助措施也应当尽快完善，如农村区域中心医院、乡镇卫生院、村卫生室等基础设施建设的完善。只有实际卫生医疗水平提高了，相应的立法政策才能有效地贯彻落实。依据各个农村实地情况的差异，总结各地常见病、特有病种类，制定相关医疗卫生法规，辅助建立适合当地实际情况的医疗卫生制度。

（三）研究卫生立法的相关理论以增强其法理性

理论支点有助于增强立法的说服力，使广大农民更加信赖立法，提高法律的接受程度，正如哈贝马斯理论所示，社会共识是立法基础，只有具有社会共识、能够为社会大众所接受的规范，才可称之为法律。如新农合的全面推进乃我国现阶段提高农村居民保障水平的重点，但广大农村居民仍不信任该制度，导致新农合本为惠农政策，但却推行困难的局面出现。笔者愚见，试图改变该现象，应当试图从保障广大农民根本利益谈起，宣传生命健康权、身体权等民法理论，在普法宣传的同时将医疗卫生相应的惠农政策进行说明。同时，实践中采取试点的形式慢慢推广，最终一定会被大众接受，该项惠民政策也一定会得到广泛认可。该项措施确有因理论抽象而难以使农村居民快速领会的现象发生，但随着我国经济的发展，人口素质的普遍提高，该类宣传一方面帮助农民提高了其自身的人文素质、文化修养；另一方面也扩大了政策的影响力。最后落实为文字材料则会让大众普遍接受。

（四）立法中注意运用实证调研的方法增强其实用性

在已有的规范性文件中，为了解当前农村医疗卫生服务的状况，国务院发展研究中心农村经济研究部专家组织了一次较大规模的实地调查。该调查在2003年通过走访118个村得出了许多有价值的结论。［6］笔者认为，该种实地调查研究的方式对立法活动很有助益，能够真正反映问题所在。只有发现真正的问题所在，才能对症下药，寻求有效解决问题的方法，该思路是实证调查研究的主线。实地调研法若能有效应用于立法实践，将会有效改善理论立法与实际需要脱轨的现象，满足立法的实际所需。真正找到农民所需，满足农民所求的制度规范。使制度满足实际需要，协助实际运行，从而做到有法可依的法治化局面。

（五）明确农村立法工作的主要管理主体

上文中提到现阶段农村卫生立法规范高位阶法律规范较少的现象，并不是说笔者认为农村立法工作主要管理主体是地方人大及人大常委会，而是说通过高位阶立法表明各地方对该工作重视程度的大小，即立法的位阶越高，越能体现该问题在实践中是亟待解决、较为重视的问题，与农村立法工作的主要管理主体无关。笔者认为，农村立法工作的主要管理主体应为地方政府，原因有二：一是行政手段具有高效性的特点，政府能在短时间内满足实际需要，做到正义不迟到；二是在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确了各级政府在农村卫生工作中应担负的职责，强调地方各级政府要把农村卫生事业纳入当地经济和社会发展的总体规划，抓紧制定具体措施，把加强农村卫生工作的各项任务落到实处，政府在农村卫生工作中应发挥关键性作用。因此，地方卫生立法中应当将政府在卫生立法中的角色落实下去，形成规范性文字，使政府在农村卫生管理中合法化。

四、结语

综上所述，本文首先对近十年来东北地区卫生立法状况进行简要介绍；其次，依据立法现状总结出立法中存在的问题，如理论立法与实际需要的契合度有待进一步提高，规范性语言过多，立法机构位阶需要提高，法律调整范围应扩大，增加原则性规范等问题；最后，针对现已存在的问题；笔者提出对立法走向的建议，如引入《合同法解释（二）》中的管理性规范与效力性规范的概念，提出应当管理与约束相适宜，不能一味的只管理不约束，也不能一味的只约束不管理，依据地方具有的自身特点进行立法完善，找出立法相应的理论支点，使规范文字更有说服力，采用实证调研的方法开展立法工作，明确农村立法工作的主要管理主体仍然是政府等方面的内容。上述问题和建议无不说明加快卫生立法工作的必要性。［8］本文通过对东北地区农村卫生立法现状进行分析，找出存在的问题，针对现有问题提出笔者的个人建议，为推动我国农村卫生立法事业发展尽一份绵薄之力。

［1］江泽民．全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［N］．人民日报，2002－11－18．

［2］李卫东，崔建周．农村医疗卫生的现状及改善对策［J］．经济与社会发展，2005，（6）．

［3］北大法宝法律数据库（V5版）［EB／OL］．http：／／www．pkulaw．cn／．

［4］潘森．浅谈我国的卫生立法（节选）［J］．中国农村卫生事业管理，1987，（6）．

［5］张建华．论农村卫生法律的制定［J］．中国农村卫生事业管理，2004，（2）．

［6］韩俊，罗丹．中国农村医疗卫生状况报告［J］．中国发展观察，2005，（1）．

［7］揭建旺，倪星．试论农村卫生工作中的政府角色定位［J］．中国卫生事业管理，2003，（7）．

［8］汪建荣．卫生立法发展研究［J］．中国医院管理，1991，（8）．

吉林大学研究生创新基金资助项目“东北地区当代农村卫生工作研究——基于社会管理的视角”（编号：20121008）。

赵航（1987－），女，吉林大学法学院2010级法律硕士专业研究生，主要从事法理学研究；巩瑞波（1988－），男，吉林大学马克思主义学院2010级中共党史专业硕士研究生，主要从事基层社会治理理论与实践研究。