关于中国行政权力监督问题的几点思考

2012-08-15刘吉昌

常州大学学报(社会科学版) 2012年4期

刘吉昌，高萍

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨150028)

对权力的监督是保证权力不被滥用的必要条件。法国启蒙思想家和法学家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” “从权力的本质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［1］在各种国家权力中，行政权力的行使对社会和广大民众的利益有着最为直接、具体和及时的影响。党的“十六大”报告指出：“加强对权力的制约和监督，建立结构合理，配置科学，程序严密制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。“十七大”报告做了进一步的明确：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。可见，加强行政权力监督也是我国政府在国家权力中一直强调的一个重要方面。

一、加强行政权力监督的必要性分析

加强行政权力监督是推进反腐倡廉建设、确保行政权力正确行使的重要途径。近几年我国的反腐倡廉取得了一些成绩，但腐败现象在有些地区、有些部门、有些行政人员身上依然存在。剖析其深层次原因：一方面，个别党政干部在主观上缺乏全心全意为民服务的意识、缺乏为国求发展、为社会做贡献的理念;另一方面，制度不够健全、监督不够完善也为腐败提供了条件，制度建设在国家的政治、经济、文化生活中具有战略性指导全局的意义，面对事实上存在的腐败现象，从制度上加强对权力的进一步监督是非常必要的。

加强行政权力监督是国家对人民负责的内在要求。法国思想家卢梭结合其社会契约理论和公意理论提出“主权在民”和“人民主权”［2］思想。卢梭认为人民作为整体拥有最大的权威和力量，人民是立法者，国家的最高权力是立法属于人民。作为社会主义国家，我国宪法明确规定了国家的一切权利属于人民。国家的的行政权力不是其本身所具有的，其权力来源于国家立法机关的授予，而国家立法机关是人民意志的代表。行政权力属于人民，来源于人民。温家宝总理多次强调：政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督;必须实行科学、民主决策，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制，确保权力正确行使。这无疑都是本着对人民负责的态度，要求加强行政权力的监督，保证权力的正确行使。

加强行政监督是我国行政权力有效运行的有力保障。它能够有效的减少，甚至避免行政决策中出现的偏差和失误。广泛的监督可以有效防止行政权力的失范、失效，防治腐败的发生。同时，严格的行政权力监督，不仅能促进权力的执行者依法行政，还能够提高人民群众的监督意识，使得人民可以充分利用手中的监督权利去监督行政权力的运行状况，从而促进我国行政权力的正确运行，为我国行政权力的有效运行提供有力保障。

二、行政权力监督存在的主要问题

(一)行政监督机构缺乏独立性

当前，我国行政机关内部具体负责监督工作的是各行政机关的检察机关。行使监督权的监督机构及工作人员，同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的监督。政府机关监督主体和监督对象的关系不明确，使得行政监督机构缺乏独立性，然而“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”［3］

(二)行政监督法制不完善

到目前为止，虽然我国《宪法》、《组织法》、《国家公务员法》、《行政监察法》，对行政监督有相关的原则性规定，但监督法规体系还很不完备。相关的法律规定都散见于上述法律文件中，对行政监督主体，监督的范围和权限，监督的程序和方式，对于干扰监督的行政机构和行政人员的处罚等，都缺乏详细明确的法律规定，笼统抽象，缺乏可操作性和权威性。这样容易使监督机构在监督过程中带有盲目性和随意性，无法达到监督目的。

(三)行政权力运行的透明度不够

行政权力运行的透明度是指权力运行程序和规则对外公开的程度。近年来，从我们国家开展的政务公开的实际情况来看，虽然取得一些效果但还是不够理想。一些权力运行程序和规则需要对外公开的程度不够，相关规则和程序只有一些政府官员们才知道，人民群众并不知晓，所以难免会出现“黑箱操作”，趁机为自己谋利的现象。而且，由于人民群众对行政权力运行的过程不熟悉，致使他们很难参与其中，更谈不上能很好的监督。［4］

(四)社会监督的力量比较薄弱

正是由于一些权力的运行程序和规则对外公开的程度不够，监督保障机制又严重缺失，让一些机构和人员有机可乘，利用手中的权利抗拒和阻碍监督。同时，人民群众因害怕打击报复、心存惧怕不得不放弃监督的权利，难以进行有效的监督，进而使得行政权力监督的力度明显弱化。

三、对策与建议

(一)增强行政权力监督机构的独立性

行政权力监督机构能否保持良好的独立性对加强我国行政权力的监督有着十分重要的意义。在我国内部监督体制中，实行的是双重领导制。实践证明，在这种领导体制下，如果监督机构缺乏相应的独立性，监督效果必然大打折扣。有效的解决这一问题的办法是建立独立的自上而下的外部监督体系，使得监督监察部门与行政机关相分离，不受行政部门的领导，增强其独立性，提高地位。独立出来的监察部门只受上级的领导监督，只对上级负责，不受行政部门的制约，这样就会使得监督部门能够更好地发挥监督职权的作用。

(二)规范行政权力监督程序

我国的《行政程序法》仅是在行政行为的一些普遍环节作出了指导性规定，对具体规范行政行为如何公开则规定得很粗略。因此，应尽快形成规范监督范围，方式和程序的相关法规，制定相关的单行法或进一步明确行政程序法，保证行政监督沿着健康的法制轨道发展。

(三)推进行政权力监督的法制化进程

法律使得“现代西方政府比上个世纪，也比二战前更守规则，更依法行政了，超越职权，滥用职权的现象减少了”［5］。的确，要想发挥行政权力监督应有的作用，必须依据完备的法律、以严明的党纪政纪和强有力的处罚措施作为后盾，使得行政监督权从确立到行使的整个过程，都要有明确的法律规定。加快行政监督的立法，促进国家监督机制的法律化、制度化，使每一个环节都做到有法可依，尤其要重视制定规范和保护舆论监督的法律法规。待法律制定后，更为关键和重要的是法律的实施和落实。这就要求必须严格执法，既要依法进行监督，又要使得有关监督的法律得到全面落实，国家行政监督机制中各系列的监督在运行过程中都应严格依法办事，使任何监督上的失职、渎职和阻碍监督权行使的违法犯罪行为都得到相应的法律制裁，确保行政监督机构的独立性和权威性，进而从整体上推进行政权力监督的法制化进程。

(四)提高行政权力运行的公开化水平

行政权力运行的公开化是监督行政机关的一条重要途径。如果将政府的规章、政策以及行政活动的过程和结果予以公开，使公众有权知悉和公开评论。行政机关在实施行政管理的过程中，除法律规定的情形外，必须将其 (包括工作人员)行政活动与结果及其有关材料公开于行政相对人及社会，让其拥有知晓和了解的权力。让人民群众更好地参与其中，可以有效地防止行政专断和腐败，加强对行政权力的监督。［6］此外，需要加强和完善法制及其他制度的建设，制定相关的具体法律，提高权力运行的透明度，对于一些失职渎职、监管不力、滥用权力的部门和人员，进行行政问责，加大惩罚力度，以此来保证行政权力运行的公开化和透明化。

(五)切实加强舆论监督

在我国的监督体系中，舆论监督和群众监督在反腐和防腐中有着不可替代的作用。有些腐败分子惧怕并且考虑到舆论监督只好放弃腐败动机，终止腐败行为。为了舆论监督更好地发挥作用，必须实现舆论监督的制度化和法制化，加强有关媒体监督在制度上和法律上的保障。在坚持正确舆论导向和维护稳定大局的前提下，要保证新闻媒体等对重大行政案件有采访、调查、报道、评论的权利。与此同时，减少对行舆论督的干预，媒体单位实行对舆论监督报道的独立负责制，保证舆论监督的真实性和公开性。

人民群众有权对行政权力进行监督。在当今信息化时代，特别是网络监督作为一种新的群众监督形式，呈现出特有的新鲜活力，正成为反腐败不可缺少的新力量、新途径，对推进反腐倡廉建设具有十分重要的意义。所以要切实加强群众网络监督，搭建平台、拓宽信息交流渠道。要加快廉政网站建设，丰富网站内容，提高网站质量水平。同时应尽快明确网络监督的合法性，制定和出台相关法律法规加以约束，使其转入法制轨道。