人口老龄化背景下我国高龄老人津贴制度的发展

赵欢，韩俊莉

人口老龄化背景下我国高龄老人津贴制度的发展

赵欢，韩俊莉

在人口老龄化的今天，高龄老人正在成为老年人中增长最快的群体，由此带来的对养老保障、医疗保障、精神保障等方面的需求引发广泛关注，各地政府纷纷采取措施加以保障，其中，高龄老人津贴制度的实施是我国社会保障体系完善的重要部分。探讨高龄津贴制度在各地的建立和实施情况，并提出完善高龄津贴制度的建议。

人口老龄化；高龄老人；高龄津贴

《孟子·梁惠王》中说：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，意思是，在赡养孝敬自己的长辈时不应忘记其他与自己没有亲缘关系的老人，在抚养教育自己的小孩时不应忘记其他与自己没有血缘关系的小孩。这句话还表明，在对老年人的保障上不应该仅仅局限于家庭保障，而应该放在社会的范围内去保障。我国自古以来就有百善孝为先的古训，尊老敬老一直是我国崇尚的优良传统，社会经济发展的成果应该由全民共享。当前步入老龄化的这代人对我国的经济建设曾做出过巨大的贡献，从代际公平的原则来说，社会也有责任在他们年迈时保障他们的生活需求和精神需求。发展是为了满足人民的需要，这其中自然也包括老年人的需要，发展成果由人民共享，也理应包括老年人。因此，建立健全可以保障老年人各种需求的社会保障制度刻不容缓。

一、我国人口老龄化现状

（一）老年人口的界定与分层

国际上通常将65岁以上的公民界定为老年人，但广大发展中国家的现实情况表明，居民一般超过60岁就会退出劳动力市场，因此，“老龄问题世界大会”根据各国实际国情将老年人的定义标准由原来的65岁降低为60岁。我国《老年人权益保障法》第二条规定，我国60周岁以上的公民界定为老年人。按照老年人的年龄可以将老年人分为三类：60-69岁为低龄老人，70-79岁为中龄老人,80岁以上称为高龄老人。本文所指的高龄老人津贴制度是指80岁以上老人的保障制度。

（二）我国老年人口现状

按照国际上的老龄人界定标准以及第六次全国人口普查数据公报中的数据，我国早在1999年就已正式进入老龄化，并且速度正在加快，成为世界老龄人口数量最多的国家。报告显示：截至2010年11月1日，中国60岁及以上人口为177,648,705人，占全国总人口的13.26%。其中，65岁及以上人口为118,831,709人，占8.87%。中国成为世界上唯一老年人口超过1亿的国家［1］。不难预测，截止到2014年中国老年人口将超过2亿，到2050年将超过3亿，占总人口比重的23.97%。相关部预测，到2042年我国老年人的人口比例将超过30%，以惊人的速度迈向老年化。据中国老龄办测算，全国80岁以上老人正在超高速增长，约为老年人口增速的2倍。预计到2050年，每5个老年人中就有1个是80岁以上老人，世界上每4个老年人中就有1个是中国老人。从全国范围来看，我国除青海、新疆、西藏等地外，均已进入老龄化社会。

（三）老年人口中高龄人口现状

在老年人口中，高龄老年人这个特殊的群体更应值得关注。1990年，我国80岁及以上的高龄老人将近818万，2000年增长至1199万，2005年超过了1600万，2009年底增长至1899万。据预测，我国80岁及以上的高龄老年人每年以5%的速度增长，2020年将达到2780万，2050年将为1亿［2］，由此产生的老年人社会保障制度就显得尤为突出。

现阶段，我国高龄老人的生活现状不容乐观，有大量独居、失能等困难老年群体。在物质保障方面，高龄老人基本上已失去了靠自己获得经济收入的能力，主要依靠子女或政府赡养。同其他年龄段群体相比，高龄老人的生活处境应该说是比较窘迫和拮据的。如果政府不能给予高龄老人群体足够的重视，极易造成这一群体的相对贫困化［3］。在精神方面，高龄老人丧失了从前的家庭主导地位，他们的思想观点往往不被下一代所接受，有被家庭和社会排斥感。此外，由于高龄老人丧偶的比率上升，独居老人孤独感加重，他们与社会的联系减弱,日渐被社会排斥。

二、我国高龄老人津贴制度建立与发展

（一）全国高龄津贴制度建立情况

高龄老人的保障问题引发社会的广泛关注。据了解，民政部部长李立国在2011年7月4日举行的2011年民政工作年中分析会上表示，目前全国全面建立高龄津(补)贴制度的已有14个省份,800万高龄老人受惠。但是，我国仍有大部分地区未建立相关的法律法规，已经建立补贴制度的省份也存在不同程度的问题。2010年6月8日中国之声《新闻晚高峰》报道，国家民政部声称全国80岁以上老人高龄津贴发放仅有6个省、区、市达标，分别为北京、天津、黑龙江、上海、云南和宁夏。地级层面建立了高龄津(补)贴制度的有21个市，其中按月发放的有11个。

（二）各地高龄津贴制度的建立与发展

2009年5月，宁夏回族自治区成为第一个建立高龄老人津贴制度的地区，从原来的低标准、临时性的救济制度转变为覆盖城乡、按月发放、规范性的高龄老人津贴制度。由此，宁夏回族自治区也成为我国第一个建立了普惠性的高龄老人津贴制度地区，在社会保障特别是在老年人保障上具有里程碑的意义。云南省政府决定从2009年1月起由省级财政安排专项补助经费为全面建立高龄津贴制度提供财政支持；目前，云南省百岁的长寿老人1年可以领到2400元，80周岁以上的老人还可以领到每人240元至600元不等的保健费、补助费。2010年云南省给全省内59.8万名高龄老年人发放了1.83亿元高龄津贴。陕西省从2010年10月1日起全面执行高龄老人补贴制度，每个年龄段执行不同的补助标准。

三、高龄老人保障的必要性

（一）高龄老人的群体特征

1.身体健康水平低，生活自理能力差。现今步入高龄老人群体的人口大都出生于上个世纪20、30年代，经历了上个世纪贫穷、饥饿以及战争的动乱年代，多数老年人的健康状况堪忧。从1992年中国老年人供养体系调查情况看，在85岁以上的老年人口中,只有50%多一点的时间能自理［4］。如今的高龄老人在建国初期、改革开放时期都做出过巨大的贡献，很多人在艰苦的岗位上奉献了自己的一生，在迈入高龄后，他们疾病缠身，感受不到经济发展的喜悦，只是单纯的奉献，这有违代际公平原则，也与经济发展成果与人民共享相违背。

2.经济收入极其有限，生活环境窘迫，生活水平低。对于高龄老人来说，他们已经基本丧失了劳动能力，他们的收入主要以离退休金、养老金、子女给的生活费等为主。对于一个长期从事农业生产的农村高龄老人来说，他们没有离退休金，只有最低生活保障金，参加新型农村养老保险的还能领到养老保险金。从目前的经济水平来说，仅靠从政府那里领取的保障金并不能满足基本生活需要，子女给的赡养费依然是重要的部分。对于那些没有子女或者子女无赡养能力的高龄来人来说，他们的生活将更加拮据。而那些生活不能自理、无人照顾的老人，将完全失去了保障。例如，媒体曾报道，安徽省太和县李兴镇程寨村85岁的程保平老人，因儿子去世后无人照料而活活饿死。这样的现象令我们不得不对如何“老有所养，老有所乐”进行深刻的思考。

3.高龄老人文化水平低，精神生活匮乏。由于时代的原因，当今步入高龄阶段的老年人受教育的程度往往比较低。而农村的高龄老年人口中，文盲的比例占到了相当大的程度。改革开放以后，经济飞速发展，各种新事物如雨后春笋般出现，各种高科技产品、电子产品更是飞跃发展。但是，高龄老人的文化水平和生活经验导致他们的生活与这些高科技产品没有交集。电话、电脑、手机等这些年轻人的必备装备，对于高龄老人来说都是新鲜事物，他们不会去使用也不懂得怎样使用，甚至会排斥这些产品。这就导致他们与外界的沟通联系很少，精神生活很匮乏。对于那些子女不在身边或者没有时间和人经常交流的“空巢”老人来说，他们的生活将更加孤僻，往往会产生自我封闭、少言寡语的现象。

四、完善高龄老人津贴制度，全面保障高龄老人晚年生活

（一）建立家庭养老和社区服务相结合的养老模式，保障失能老人生活

根据1992年中国老年人供养体系的调查，老年人在60岁以后的大部分时间是在带有各种慢性病的状态下度过的，在85岁以后只有一半的时间能自理［4］。在日常生活中所必须进行的吃饭、穿衣、如厕、行走、洗澡五个生活基本项目中，能全部独立完成的高龄老人微乎其微。高龄老人中没有自理能力的老人占到了很大的比例。这部分老人的生活完全依赖于他人（常常有自己的子女来承担），但是，很少有子女能够用自己的全部时间去照顾老人，这会极大的影响子女的事业，也会给子女带来很大的负担。这时就需要发挥社区互助的作用，由社区组织提供专业的服务，鼓励以社区为单位建立养老服务机构，鼓励团体、个人投资新建或者捐助扩张，培养专业水平高、服务质量好的服务队伍，让子女可以放心地将高龄老人托付给社区机构。

（二）促进脱贫，建立以政府财政为基础的非缴费型模式

对于高龄老人来说，由于他们已经基本丧失了劳动能力，尤其是从事体力劳动获得收入的能力，他们经济收入来源单一，生活环境窘迫，生活水平低。考虑到高龄老人缺乏基本的生活来源，加上自身的身体状况医疗费用支出往往占很大的比例。按照以人为本的原则，国家和政府应该保障他们在失去劳动力以后的生活，无论他们是否参加了养老保险，是否缴费，都应该发放普惠式的养老金，由政府出资保障其生活，让高龄老人能够安享晚年。可以建立以政府财政为基础的非缴费型模式，采取多级财政分担的方式。

（三）保障物质生活的同时加强精神慰藉

在物质方面，政府可出资实施普惠性的津贴制度，不断完善高龄老人津贴制度。采取低标准起步，在地方财政可承受的范围内，根据当地具体情况适时调整，保证高龄老人的生活水平随经济发展水平不断提高。另外，保障高龄老人的精神生活也同样重要。当前的娱乐休闲活动大多针对中青年人群，健身活动如操类、拳类等也有身体健康水平的要求，更加适宜一些低龄老人。此外，高龄老人大多文化水平不高，看书读报等活动较少，大多数高龄老人的娱乐活动就是收听广播，这使得老人们常常会有孤独感。因此，我们要提高认识，把老年人的精神生活建设放在老龄工作的突出位置。子女应该时常回家探望，多加交流。社区等基层也可以组织工作人员定期探望。例如，上海市曾举办过“低龄老人”帮助“高龄老人”的活动，得到了广泛好评。此外，政府应采取措施，引导、推动老年人精神生活建设的健康发展，构建尊老爱老的社会氛围，让老年人高寿不再成为痛苦，在健康快乐的氛围中安享晚年。

[1]http://forum.home.news.cn/thread/87693919/1.html.

[2]徐敬亮.中国高龄老年人口的现状、趋势及对策研究[D].吉林：吉林大学，2006.

[3]王晓晨.关于建立农村高龄老人津贴制度的构想[J].中国行政管理，2008(3).

[4]孙鹃娟.中国老年人生活质量研究[M].北京:知识产权出版社,2007.

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C913.6

A

1673-1999（2012）14-0067-02

赵欢(1989-)女，安徽马鞍山人，安徽财经大学（安徽蚌埠233041）财政与公共管理学院2011级硕士研究生；韩俊莉(1987-)女，山东滨州人，安徽财经大学2011级硕士研究生。

2012-04-23