我国民间借贷的法律规制及制度创新

党鸿钧

我国民间借贷的法律规制及制度创新

党鸿钧

近年来民间借贷所引发的一系列恶性事件反映出我国民间借贷监管不力的现状。由于缺少必要的法律规制，致使民间借贷长期处于灰色地带，既不利于民间资本健康发展，也不利于市场经济的繁荣稳定。因此，亟需分析民间借贷的现状，制定相关法规规制民间借贷，并通过建立存款准备金和存款保险制度，为民间借贷提供完善的法制环境。

民间借贷；现状分析；法律规制；制度创新

2011年先后爆发的温州与鄂尔多斯多起民间借贷资金链断裂，相关当事人“跑路”、债权人与债务人自杀等恶性事件，使得当地居民人心惶惶。国务院召开会议确定了九大财金政策支持小型微型企业发展，其中涉及到促进民间借贷健康发展的新举措，民间借贷再度引发人们的广泛关注。温州与鄂尔多斯分别作为我国发达的东部沿海地区与欠发达的中西部地区城市的典型代表，在民间借贷的过程中都存在着高利贷普遍、投机盛行、实业艰难、能源产业与房地产产业遇冷，非法集资与集资诈骗案件多发，民间借贷引导与监管不力等一系列问题，最终导致了地区金融的不稳定。

对于民间借贷的定义，法律没有明确的规定，学界也并不统一。通说认为，民间借贷是游离于正规金融之外，不在政府控制之下，亦不受国家信用控制和中央人民银行管制的部分，其外在的表现一般是没有经过国家工商行政部门注册登记或者超出营业范围的各种金融组织形式、金融行为、金融市场和金融主体［1］。由于民间借贷游离于国家宏观调控政策之外，因此很容易抵消国家的货币政策以及产业方面的宏观调控效果，很可能会造成地区乃至国家的金融不稳定。我们应当厘清非法融资与灰色融资的界限，坚决打击非法融资，引导灰色融资，给予其合法地位，将规模大、影响广、对地区金融稳定，乃至国家宏观调控产生一定影响的灰色融资纳入政府监管，使其受到国家信用控制和中央银行管制，并入正规金融，而规模小、影响范围不大的灰色融资则继续以其原本的形式存在，等待时机成熟再做相应的调整。

一、我国民间借贷的现状分析

中央银行为了抑制通货膨胀，控制货币供应量，从2010年1月至2011年6月，连续12次上调存款准备金率，4次上调存贷款基准利率，存款准备金率达到21.5%的历史最高利率水平，一年期的存贷款基准利率也分别有所提高。货币政策趋紧，提高了企业利用正规金融进行融资的成本，增加了企业对民间借贷的需求。

从温州和鄂尔多斯中央人民银行支行的调查结果中我们看到，对民间借贷的需求量占很大一部分的是民营企业，尤其是中小民营企业。由于其本身固有的特点，如信誉度不高，财务制度不健全，资金需求急、频率高等，中小民营企业相较于国有大中型企业的抗风险能力较弱，在市场竞争中往往处于不利地位，因此，正规金融尤其是国有商业银行惜贷严重，在向中小民营企业贷款时顾虑较多。加之四大国有商业银行都是从过去的专业银行转化而来，其服务对象主要限于国有大中型企业，所以在贷款时往往优先考虑国有大中型企业。相反，资金需求旺盛的中小民营企业则很难从国有商业银行获得贷款，从而不得不将目光转向获取资金途径更容易的民间借贷。

中小民营企业进行融资的方式包括直接融资与间接融资两种。对于直接融资而言，虽然中小民营企业可以选择通过发行企业债券和股票上市的方式筹集资金，但政府出于审慎监管方面的考虑，对中小民营企业发行债券和股票上市，批准要求相对严格，投资者也更倾向于金融风险较低的大中型企业；对于间接融资而言，从我国现有的正规金融体制来看，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行四大国有银行占有60%以上的市场份额［2］，成为寡头垄断主体，而主要以民营企业作为服务对象的银行只有为数不多的几家，国家对民营银行的市场准入实行严格的管制。小额贷款公司、融资担保公司等准金融机构，由于政策以及自身发展规模等的限制，还不能为中小民营企业提供充足的贷款补给，金融市场对民间资本还没有开放，融资渠道的狭窄迫使许多中小民营企业不惜以高额利息进行民间借贷。

二、完善我国民间借贷的法律制度

（一）制定《民间借贷法》及相关配套法规

目前，我国民间借贷活动尚处于半地下状态，面对庞大的民间借贷市场，要实现民间借贷的合法运作，必须构建完善的法律体系。对于私人之间的民间借贷，由于其只涉及借贷双方的权利义务，由《民法通则》、《合同法》等相关法规调整即可。而对于涉及他人权益的民间借贷行为，则需通过制定相应法规进行规范。

首先，以人大立法的形式出台《民间借贷法》，确认民间借贷的合法性，规范民间借贷行为，打击非法的民间借贷活动。在市场经济条件下，应当在积极推行利率市场化的前提下严格限制民间借贷的最高利率，防止出现高利贷，鼓励、引导民间借贷健康发展。《民间借贷法》可以规定立法目的、登记事项、业务范围、监督管理、法律责任等内容［3］。其次，完善相关配套法规，加强《民间借贷法》和相关配套法规之间的协调性。制定《放贷人条例》《私募基金管理办法》《企业委托贷款管理办法》和《民间借贷中介机构行业管理办法等》专项法规、规章［4］。修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确界定非法吸收公众存款或变相吸收公众存款等违法行为的构成要件，明晰其与合法民间借贷行为的界限，取消对“非法发放贷款”的限制。废止《贷款通则》中有关禁止非金融企业之间融资的规定。最后，结合我国《商业银行法》《银行业监督管理法》及其他金融法律法规，完善民间借贷监管法律制度。通过完善的立法，引导和规范民间借贷行为，稳定金融市场，促进经济发展。

（二）修改《刑法》中非法吸收公众存款罪的相关规定

我国《刑法》第一百七十六条规定了非法吸收公众存款罪，“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。”但正如孙大午案的律师所指出：“刑法第一百七十六条未能清楚界定非法吸收公众存款的行为，有关法律法规并未能明确区分该犯罪行为与合法的民间借贷的界限，增加了中小企业主在融资过程中的人身自由的风险，在一定程度上阻碍了经济发展。”现实中许多企业因为民间借贷而被冠以“非法吸收公众存款罪”的帽子受到刑事处罚。非法吸收公众存款罪的罪状叙述过于简单，使得该罪的罪状叙而不明，致使该罪的犯罪构成要件在理解上出现了很多争议，又无相关司法解释予以明确，在实践中产生了许多问题。因此，应当对非法吸收公众存款罪的犯罪构成要件进行具体规定，便于中小企业主及居民个人在实践中区分其与合法的民间借贷的界限，不至于阻碍民间借贷的健康发展。从本质上看，非法吸收公众存款是向社会中不特定的公众吸收资金从事金融业务活动，而合法的民间借贷的目的并非是从事专属于银行业务的金融活动，而是自愿、特定、小范围的民间借贷，只要利率符合法律规定，应当受到法律的保护，而非禁止。

三、我国民间借贷监管的制度创新

（一）建立存款准备金制度

存款准备金制度是指中央银行依据法律所赋予的权利，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中提取一定的金额缴存中央银行，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的金融法律制度。由于民间借贷的“地下性”，缺乏监管、缺乏严格的手续，在交易过程中极易引发风险。如由民间借贷引起的高利贷、暴力追偿等事件，又如地下钱庄非法吸收存款后携款潜逃，在引发经济纠纷的同时，甚至会严重影响社会稳定。建立存款准备金制度，可以防止民间借贷机构发生大量现金挤兑时发生金融危机，以保证融资机构资产的流动性和兑付能力，从而维护金融体系的稳定和安全。通过存款准备金制度，还可以保证民间借贷机构的存款职能和资金清偿能力，增强中央银行信贷集资宏观调控能力。当民间借贷机构发生信用危机时，可以使用存款准备金，这样既可以保证民间借贷机构的兑付能力，也可以保护存款人的利益，维护金融市场的稳定。

（二）建立存款保险制度

由于民间借贷的民间性，以及长期以来未受到政府的有效监管，从而导致民间借贷具有脆弱性。一方面民间资金的出借人和贷款人具有脆弱性。资金的出借人与贷款人多为普通百姓和中小型企业，其收入低、财产少，风险承受能力弱，存款或贷款如果不能及时收回，将严重影响出借人的正常生活和生产经营与贷款人的还款能力。另一方面，公众对民间借贷机构的信任度普遍低于正规金融机构，一旦发生信用危机，加之其没有相应的信用担保，很可能引起挤兑风潮，导致金融体系的混乱。民间借贷机构的风险抵抗能力差，资产运营风险高，以及较低的信用等级，无论是对民间借贷机构的存款人，抑或是民间借贷机构，甚至整个金融市场都存在严重的危害性。因此，应当建立存款保险制度。可以考虑在大型商业保险公司中设立民间借贷存款保险业务，依法成立的民间借贷机构应当投保，以增强其抵抗风险的能力。在其破产后，由保险公司赔付保费，保证民间借贷机构的清偿能力，保护存款人的利益。

（三）建立和完善社会征信制度

社会征信体系是现代金融体系运行的基石，也是金融稳定与安全的基础，信用的严重缺失，已经严重的影响了我国民间借贷的健康发展。信用评价和公开机制在整个现代金融中发挥着枢纽性的作用，因而政府主导下的征信制度的尽快建立完善，对于包括民间借贷在内的整个金融系统的健康发展都极为有利［5］。我国亟需加强信用建设，提高全社会的信用水平，建立和完善社会征信制度，降低民间借贷的风险。征信是指依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他组织的信用信息，并对外提供信用报告、信用评估、信用信息咨询等服务，帮助客户判断、控制信用风险，进行信用管理的活动。社会征信制度包括企业征信制度和个人征信制度，其最为重要的作用是防范在信用经济交往中受到损失，防范控制风险、降低交易成本、提高交易效率。近年来我国的社会信用体系发展迅速，地方和各部门纷纷建立各自的信用体系，也出台了一些地方性的法规和部门管理条例或办法，但始终没有一部全国性的征信法律法规，导致地方信用建设五花八门政府越位和缺位并存，征信市场规模较小，征信经营处于自由无序的发展状态，部门间的信息更是无法共享，市场分割现象严重。建立和完善社会征信制度，有助于稳定金融市场，帮助民间借贷交易相对人选择合适的交易对象、确定合理的交易条件，控制民间借贷的风险。

[1]姜旭朝.中国民间金融研究[M].济南：山东出版社，1996.

[2]焦富民,陈承堂.中小企业发展法理——规范框架与实证分析[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[3]岳彩申,袁林,陈蓉.民间借贷制度创新的思路和要点[J].经济法论丛，2009(2).

[4]吴永明,王从容.民间融资:法律困境与制度创新[J].江西师范大学学报:哲学社会科学版，2010(10).

[5]李志刚.经济法上的两权对抗及其消解——以国家对民间融资的法律管制为视角[J].法学，2006(1).

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DF438.2

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1673-1999（2012）14-0060-02

党鸿钧（1987-），男，甘肃武威人，兰州商学院（甘肃兰州730020）经济法硕士研究生。

2012-05-08