法治框架内信访制度的定位研究

高跃冬

法治框架内信访制度的定位研究

高跃冬

信访在中国由来已久，是在特定历史环境下形成的，带有浓厚的本土色彩，理清其形成过程、产生原因是研究信访制度的前提，新时期信访功能已经与以前发生了改变，具有了一部分法律功能，这也造成信访这一特定社会现象发生了本质转变，而与当前法治目标产生了矛盾，因此，在法治框架内信访制度该如何定位成为当前亟待解决的重要问题。

信访制度;法律功能;法治定位

一、信访制度的形成

（一）什么是信访

信访是“人民群众来信来访”的简称，广义上的信访是指人民群众向党政机关、司法机关、立法机关、新闻媒体等以各种方式反映情况，提出建议、批评或提出要求的活动，狭义上的信访指人民群众向各级政府机关反映问题，本文将讨论的信访则是广义上的信访。信访主要包括两种形式：来信和来访。日常生活中所说的“上访”也就是指来访，一般是群众认为情况较紧急时所采取的更为有效的信访手段。有学者从宏观上划分，将信访分为权力主导型信访和法律主导型信访，前者包括党政机关、立法机关的信访，后者包括向检察院和法院提出的申诉，这样的类型划分更能直观反映不同形式信访的特征，方便不同机关根据各自职能属性来有效的处理信访工作。

（二）新中国信访制度的形成

信访可以说是中国共产党的一项伟大发明，它已植根于新中国的国土上长达60年之久，最早可追溯到20世纪50年代。从世界范围内来看，瑞典、英国的议会监察专员制度、德国的申诉委员会、日本的苦情处理制度、法国的调解专员制度等都与我国的信访制度相类似，但是信访是当代中国的一个典型问题，是一个地道的中国问题，其他国家的类似制度是不会同时成为党政、司法、立法等领域都共同面临的棘手问题的，因此弄清信访在我国到底是如何形成具有重要意义。

在学界，应星教授对于信访阶段做出了整体性的划分，根据他的研究，新中国成立以来，信访大致分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。二是1979年到1982年的拨乱反正型信访。三是1982年至今的安定团结型信访。后又有学者对此作了更为细致的划分，从1949年起，把新中国的信访分成六个阶段：一是1949年至1956年的建国之初的政治动员型信访。二是1956年至1965年的政治运动中的信访运用。三是1966年至1978年的大动乱及后动乱年代的信访。四是1979年至1982年的春风化雨阶段，五是1983年至1995年的安定团结时期的信访。六是1996年以来新时期的信访,信访制度在这六个阶段演变过程中的关系呈现出延续、断裂和超越的关系，起初几个时期信访的主要功能在于维护政治上信息的上通下达，保证公民言论渠道的畅通，并具有宪法规定的批评建议权的性质，但随着政治动乱和大量社会问题的产生，在新的时期，信访的作用已经不局限于政治功能，也成为了公民维权的一种尝试，功能开始多样化。

二、信访产生的原因分析

（一）信访者行为产生的原因

1.“清官”思想

在中国的传统文化中，清官意识占据着一个特殊的位置。民间有句俗语“当官不为民做主，不如回家种红薯”，“包青天”为民洗刷冤屈的行为被一再提倡，由此可见，人民群众对清官的期待值是很高的，“清官”思想便在群众的心里根深蒂固。正处于社会转型期的今天，在行政体制中，经济关系和权力关系的错位，使得各种腐败现象在公职人员中滋生并蔓延开来，面对诸多腐败现象，群众把行政信访当作最后一根救命稻草，把希望寄托在上级官员身上，甚至进京向中央官员“告御状”讨个说法，在中央的介入下，有一部分人的上访诉求也确实得到了解决，这与严格科级晋升制度以及行政领导人负责制也有重要关系。在一些涉法涉诉的上访中，当事人对法官和检察官的“清官”思想更为鲜明，相信司法的公正和权威，会为自己讨个公道。

2.经济成本的考虑

来信的信访行为成本几乎不耗费金钱，而上访的经济成本则也不高于诉讼的成本，针对个体上访、集体上访、涉法涉诉上访这几种不同的情况，可以进行对比。在个体上访中［1］，如果上访者的诉求是有关经济利益的，那么他们就会尽可能增加上访强度，降低上访成本，以获得最大的回报，比如越级上访，进京上访，这些情况下，他们成功的几率更高，如果上访者的诉求和经济无关，只是为了讨个说法，那么经济成本的考虑就不在他们重视的范围内了。在集体上访中，大多数都直接或间接的为了经济利益而集合在一起的，比如拆迁补偿费用问题等等，而且由于有人数众多和新闻媒体关注的优势，会降低各自上访的成本，上访强度也较大。在涉法涉诉上访中，高昂的诉讼成本、不匹配的低效率成为相当一部分社会底层人民面临的困境，为了获得公正的判决不得不走上上访的道路。因此不难看出，信访者出于经济成本的考虑，在遇到问题时，更偏向通过信访来解决。

（二）信访是社会治理的需要

通过前述对信访在新中国的形成阶段中，我们可以看出信访是中国共产党为了治理国家而创造的一项制度。在19世纪50年代，我国的新生政权刚刚建立，法律制度也不健全，为了巩固政权，特别是更加关注农民阶级的需求，需要一条上下信息通畅的渠道，动员全社会各界力量参与国家建设，团结一切可以团结的力量，在宽容、民主的氛围内，各界人士才会提出自己的批评和建议，新生政权从而也能获得广泛的民众认同。到了改革开放时期，政治改革和经济改革都引发了大量社会矛盾，人民内部矛盾凸显，为了维护安定团结的社会环境以保证改革顺利进行，信访制度便在社会治理中起到了解决社会矛盾，维护社会治安的作用。

三、新时期信访制度的法律功能

（一）体制外的权力监督

体制内的权力监督模式指国家权力间的监督，如上级行政机关对下级行政机关的监督，上级法院对下级法院的监督，检察机关对其他国家机关的监督，人大对政府的监督等等，但是这种自上而下的权力监督效果有时也由于权力主体之间的利益关联和它们所处层级的远近而发生耗散，造成“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难”的困境［2］。体制外的权力监督模式则是指公民权利对国家权力的监督，这是一种自下而上的监督模式，我国《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。当自上而下的监督模式起不到实际作用时，这种来自体制外的监督就填补了一些空缺，而信访则是宪法41条所赋予的公民合法权利行使的表现。信访机制运作的顺畅与否对国家队权力的规制有效与否有着直接的影响，可以说，一定程度上，信访的这种监督功能是制止权力腐败的途径之一。

（二）替代性纠纷解决式机制

相对于法律救济而言，替代性纠纷解决机制具有意思自治、程序上的非正式性、降低交易成本等特征，该项制度源于美国，简称“ADR”，在我国的替代性纠纷解决机制也有广泛运用，如人民调解、诉讼调解、商事仲裁等等。从信访运作机制来看，其具有程序上的非正式性，目前只有国务院出台的《信访条例》以及一些地方的信访条例对信访工作进行了规定，而没有一套严格的程序性规范，信访机制能被灵活运用，其还具有低成本性，一方面上访者有经济成本的考虑，这在前文也有论述，另一方面信访部门也会采取降低成本的措施以保证群众上访渠道的畅通，满意的上访结果也会增强群众对国家的信任，间接减少上访数量。因此，可以看出，信访是一种在诸多方面都类似于“ADR”的纠纷解决机制，特别是在行政信访中［3］，由于行政机关与行政相对人不对等的地位，在这两方之间是无法进行调解的，受限于“民告官”的困境，那么当相对人有诉求时，信访就发挥出了重要的作用。

四、信访制度的法治定位

马克思曾指出：“社会不是以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行。”而信访这一扎根于中国社会的特殊制度，已经成为一种矛盾凸显的社会现象，从而相应的法律规范便相应而生。如今信访制度遇到了前所未有的困境和挑战，其前途问题成为了人们关注的焦点。在法治化建设的今天，到底应该处于何种地位，其与法的关系应如何摆正呢？

（一）信访制度的悖论

信访制度萌生之初是作为传达民意的工具，起了较多的政治作用，发展到后来已经成为公民权利救济的一种方式，而这种变化是创造者们始料不及的。如今一方面，信访仍然具有收集传达民意的作用，是公民行使宪法赋予的批评建议权的途径，所以国家要保证信访渠道的畅通，保障公民的言论自由权，营造出更民主的社会氛围，这样其他各项制度才能正常开展，但另一方面，信访成为上访者用政治方式解决合法权益受到侵害的选择之一，而这些诉求所牵涉利益的复杂性导致地方政府，特别是基层政府本能的保护意识，再加上有些地方政府建立“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，党政为了自身的政治利益，会采取类似于“上访学习班”［4］等等一系列手段消解来自中央的压力，并使信访的制度性目标发生异化，最后导致的是压力又转移回中央。正如应星教授所言，“信访制度是一个充满了悖论与矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”

（二）在法治框架内确立信访制度

法治社会是和人治社会相对而言的，它是指国家权力和社会关系按照法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系解决社会纠纷，在法律面前人人平等，而不是依照执政者的个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。在当今世界，建立一个法治政府几乎成了各个国家所追求的目标，也是中国建设社会主义法治国家的关键［5］。

从信访在新中国的产生来看，其本身是人治社会的产物［6］，是为了满足社会治理需要而诞生的，在新时期，它是宪法赋予批评建议权的表现形式，又担负着权力监督的法律功能，完善的法律监督也正是法治的要求之一，所以从这点上看，信访与法治的要求也是有契合之处的。但是，信访又具有纠纷解决的功能，与司法救济产生了矛盾，司法的独立性和权威性是法治的重要标志，如果本该由法律解决的问题全指望信访来解决，会产生一种功能错位，强化信访的救济功能也会加重人治色彩，削弱司法权威，反而会危及国家法治目标的建成。

尽管信访已经具有了一定权利救济性质，但由于信访产生的特殊性，中国社会权力自上而下运行的本质，以及现行司法体制所存在的问题，决定了信访作为反映民意的工具在今后一段时间内的不可代替性，有些法律本身解决不了的问题通过信访起码能得到更多阶层的关注，不至于存为更大的社会安定隐患。伴随着中国的社会转型［7］，信访制度应更加强其批评建议权利的功能，在法律制度的规范下，逐渐摆脱“人治”、走向“法治”，而“依法治国”、“建设社会主义法治国家”这些宪法中的规定，也为信访制度的发展指明了发展的方向。

[1]赵凌.国内首份信访报告获高层重视，信访实行50多年走到关口[J].乡镇论坛，2004（24）．

[2]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）．

[3]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].北京：清华大学出版社，2007：29，110．

[4]郝凯广.信访制度的法社会学分析[D].中共中央党校硕士学位论文，2005.

[5]李默海．阿勒泰官员财产申报制度：从权力监督到权利监督[EB/OL]．http://news.sohu.com/http://news.sohu. com/20080625/n257719983.shtml，2011-12-28．

[6]朱应平.行政信访若干问题研究[M].上海：上海人民出版社，2007：39.

[7]钉子户上访被关“学习班”，受私刑被迫签检讨书[EB/OL]. http://news.ifeng.com/society/1/detail_2011_04/27/6019668_2. shtml，2011-12-28．

book=53,ebook=327

D632.8

A

1673-1999（2012）14-0053-03

高跃冬（1987-），女，安徽安庆人，安徽大学（安徽合肥230601）2010级硕士研究生。

2012-04-28