浅析公共政策视角下的政府公信力

傅智群

浅析公共政策视角下的政府公信力

傅智群

政府公信力的高低主要通过人们对公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等一系列过程的反映表现出来，它与公共政策过程联系密切。从公共政策视角来看，政府公信力缺失主要有公共政策本身、公共政策制定者、公共政策受众等三方面的因素。当政府公信力缺失时，政府出台的政策，不论好坏，都会被公众质疑，而政府公信力的提高，仅仅依靠政府方面的努力是不够的，还需要社会各方一起努力。

政府公信力；公共政策；公众参与

联合国曾于2007年举办了一场以“建立对政府的信任”为主题的国际论坛，其目的是提高政府的创新能力。2006年的十届全国人大四次会议上，温家宝总理提出了行政问责制，旨在提高政府的执行力和公信力，我国也将提高政府公信力列入了政府的议事日程。温家宝总理在2011年2月27日与网友在线交流时指出，社会诚信和政府公信力是当今社会面临的两大问题，要想发展就必须先处理好它们。可见，提高政府公信力，应该成为政府工作的出发点。政府公信力高，国家与人民更易抱成一团，促进政府对社会的管理、对政策的执行呵和对制度的改革，从而实现共同的目标。

一、公共政策与政府公信力的关系

所谓政府公信力，主要指“政府的影响力和号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时它也是人民群众对政府的评价，反映人民群众对政府的满意度和信任度”［1］。公共政策的过程包括公共政策的制定、公共政策的执行、公共政策的评估、公共政策的监控、公共政策的终结［2］。

制定和执行公共政策是政府对整个社会最主要的管理方法。从公共政策的视角看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和执行过程中出现了失误。对公众而言，政府制定公共政策就意味着政府做出了承诺，政府若对这项政策不执行或执行不彻底、不成功，都是政府的失信。政府部门失信会影响到政府的公信力问题。

社会上的人们对政府公信的担心远甚于对人际信用和公司信用的担心。2009年的一项公民对政府公信力的信任度的调查结果显示，政府公信力同比降低了。在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的选项中，选择“仅作参考，掺假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91.1%；而在2007年的调查中，这一比例是79.3%。公众对政府的信任度直降了10个百分点，在一定程度上反映出政府失信问题的严峻性［3］。

二、政府公信力缺失的原因

（一）公共政策自身的原因

从公共政策视角来看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和执行过程中出现了失误。

1.公共政策制定缺乏科学性。公共政策制定的科学性是公共政策执行的前提，科学性意味着公共政策得到了公众的认同，公众认同的公共政策才会受到公众的信任，在执行过程中的障碍也会减少。公共政策制定时更要考虑它是否可行，这点取决于公共政策在制定和执行中的科学性。在对公共政策了解的基础下制定出来的公共政策才能符合公共利益。在我国，公共政策缺乏科学性表现在一些政府只追求眼前利益，没有从实际出发，这样制定出来的政策依据的是领导者的好恶，缺乏实际的可操作性。

2.公共政策执行缺乏稳定性。从公共政策的角度来看，公共政策是政府进行行政管理的基本手段和工具。政策的稳定程度对政府公信力有直接的影响，政策变动过于频繁频繁，会造成政策之间的脱节，使政策调节产生“盲区”，对于一些实行政策的主体，“上有政策，下有对策”，在政策之间寻求利益有效化。人们也会失去对政策的信任，漠视政策，最终出现有令不行，有禁不止的现象［4］。

（二）公共政策制定者的原因

从公共政策视角来看，政府作为政策的主要制定者和执行者，对公信力缺失也承担着一定的责任。

1.政府机构及官员公共价值取向缺失。公共政策本应该坚持价值取向是公正、公平，公共政策制定者更应该遵循公共利益的价值取向，本质上的目的应该是为了公众的利益，但是实际上公共政策的过程是自上而下的，它的制定者是政府——既得利益者。目前我国仍旧是自上而下的政策体制，政策的推广是由上自下的。由于政府本身是由各种机构与政府官员所组成的，所以虽然政府实质上是作为公共利益的代表以实现社会公共利益为目的而存在的，但是这些构成的主体都有自己的既得利益与行为目标，他们的“经济人”角色决定了制定的目的很大程度上是为了既得利益而不是人民的利益，而一些人的素质和政治觉悟不高，就会出现或多或少的利己行为，违背了公共价值取向。公共政策制定者代表的是政府，因其没有从人民的实际需求出发导致的问题出现，公众第一个想到的是他们所代表的政府，政府公信力便受到波及。

2.政府的“被监督行为逻辑”。毛寿龙教授认为：“不管任何人，遇到监督的时候，都会尽力自我保护。一旦发现问题，被监督者，首先会隐瞒或否认事实。然后会尽可能利用自己的各种优势，比如信息不对称的优势，专业知识的优势，解决问题中的位置优势等，来大事化小，小事化了。然后是尽可能开脱自己的责任。尤其当被监督者的问题比较大的情况下，尤其如此。”从公共政策视角来看，如果社会发生重大危机事件，由于“被监督逻辑”，政府先做的事实采取公共政策来逃避自己责任。以近年来发生的公共卫生安全事件为例，一旦发生意外，政府首先做的是利用手中的权利来进行掩盖真相，人们接收到的是政府愿意、允许媒体公开的信息。对于在信息获取中处于弱势的人们，任何不诚实的行为都会使民众对政府的满意度下降。

（三）公共政策受众的因素

从公共政策视角来看，公众作为公共政策成果的承担着，作为政府公信力的评判主体，想合理分析和把握政府公信力，就需要科学地认识公众在公共政策中的因素关系。

1.公众利益诉求和反馈渠道单一。公众并未公平和高效地成为政府公共政策决策的主体，同时也未科学合理地成为公共政策执行和反馈过程中的客体。一方面，公民的公民人格和公民意识淡漠，未能充分参与到公共政策的决策中来，造成行政决策机制主体单一，不能反映公民的利益诉求，同时也缺乏清晰指导公民在成为公共政策决策主体方面如何作为的法律法规。另一方面，民众与政府缺乏沟通，公民对公共政策的反馈渠道不够畅通，形式也较为单一。

2.公众期望未被满足。有学者认为，政府公信力=政府绩效∕公众期望［5］。随着经济水平的高速增长，公民生活水平也得到了极大的提高，相应的公民意识也在不断加强，由此导致公民对政府的要求也在不断地提高。在这种情况下，政府绩效的提高速度没有跟上公众期望的增长速度时，期望越高，失望越大，公式里的政府公信力值就必然降低。人们最初对政府的期望是最基本的物质生活水平，于是公共政策就倾向于经济生活方面，着重提高物质经济水平。在这个目标相对达到之后，“开始向更多的追求物质之外的东西，比如政治、生活和社会环境的质量。他们对这些领域有更高、更严苛的标准”［6］，若是政府政策没有随着公民需求的变化而相应进行调整，就会与公众的要求产生差异，因而使公众对政府的信任度更低。这是公众期望没有得到满足的客观因素。

四、提升政府公信力的对策

当政府公信力缺失时，政府出台的政策，不论是好的还是坏的，都会被公众所质疑。政府公信力的提高单单依靠政府方面的努力是不够的，同时社会上各方面也要一起推动进步。从公共政策角度来说，提升政府公信力的建议有：

（一）提高公共政策质量，保证公共政策的科学性

不同地区、不同部门的政府在不同的时期会制定不同的政策，他们在制定公共政策时较多考虑的是各个方面的问题，但不论是公共政策的制定、执行、评估、监控还是终结，都必须符合法律的规定，必须从人民的实际出发，并且依据人民的要求而灵活变动。政策的合法性是公众接受政策的前提，政策的出发点必须是公众的利益，这样才能保证政策的可行性。政府出台的每一项政策都不能随意地朝令夕改，政策与政策之间也要相互协调，消除政策与政策间可能出现的“盲区”。特别是对于那些公共卫生事件或其他突发群体性事件，政府要严格公共政策的制定过程及执行过程。

（二）鼓励公民参与，保证公共政策的民主性

公共政策要求公民主动参与，因为政府的“经济人”角色，使得他们并不会积极主动去制定和执行对其利益有损的政策。政府公信力是公众对政府的信任，也与政府对公众的信任有关，只有诚实守信的政府才会有政府公信力的产生。只有政府形成了公信力，公众才会选择相信政府。政府要拓宽公民参与公共政策渠道的多样性，保证公民的广泛参与，通过公民来促进公共政策的实现过程，这是保证公共政策民主性的立足点，有利于增强公民对公共政策的信任。在公共政策制定和执行的过程中，需要有听证、提案等公众参与机制，有更多的民众监督平台，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）建立厚赏严罚的政策制度，抑制“经济人”

英国古典经济学家李嘉图提出的相对成本论的核心意义是“两权相较取其重，两害相较取其轻”。对于经济学家来说，丰厚的奖赏能够刺激政府主体对一项公共政策尽心尽力的程度。虽然如此，一旦违背公共政策能给其带来更多利益时，就不能杜绝违法现象的出现。公共政策在执行的过程中，不论是制定公共政策的人还是执行公共政策的政府人员，都存在着追求自身利益最大化的目的，政府可以把奖赏作为一项激励措施，而制定者和执行者是否依法行事，则取决于被发现的可能性、被发现时付出的代价有多大。被发现的可能性越高，被发现时受到的惩罚越是严酷，违法的人就越少。政府可以通过制度设计，使违法的成本大过违法的收益，就能降低违法行为的产生，加强了公众对政府的信任感。

（四）继续推进政府信息公开，抑制公共政策带来的腐败现象

政府信息公开是民主国家的重要特征，实行政务信息公开，向公众提供获取政府信息的渠道，真正地保障公众的知情权，能够有力地遏制政府机构及其官员的腐败。现时，政府主动公开的信息的数量相较以往有所增多，但是增加的程度还不够。与其让公众胡思乱想，不如通过公开的信息来加强彼此的联系，这一方面能够使政府掌握公众的真实需求，另一方面也让公众了解了政府的难处，政府公信力也就不会那么轻易地缺失。

（五）调解过高的公众期望，引导公众相信政府

政府并不是万能的，世界如此之大，每时每刻都在发生各种各样的问题，政府并不能完全掌握。过高的公众期望导致公民对政府的要求也过高，政府要承担的职责更重，甚至包括一些职责外的期望。适度的公众期望有助于政府建设，但是过犹不及。政策制度改革是一个渐进的、缓慢的过程。对政府的认识，公众不能只停留在负面消息上，期望越高，失望的可能性就越大。因此，要适当调节公众过高的期望，使公众正确认识政府执政现状，相信前途是光明的，虽然道路比较曲折。

[1]周万中,鲁丽莎.论政府公信力的提升途径[J].辽宁行政学院学报,2008(7).

[2]吴立明,傅慧芳.公共政策分析[M].厦门：厦门大学出版社, 2006.

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的时代2008～2009中国信用小康指数61.1[J].小康,2009(8).

[4]韦春艳,王琳.我国公共政策公信力危机及消解对策[J].党政论坛，2009(3)..

[5]宋国庆.地方政府公信力的弱化及其对策浅析[J].内蒙古农业科技，2011（4）.

[6]陶文昭.美国政府公信力下降探因[J].学习论坛,2007(10).

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D625

A

1673-1999（2012）14-0019-03

傅智群（1989-），女，福建仙游人，福建师范大学（福建福州350007）公共管理学院2011级硕士研究生。

2012-05-03