促进城乡基本公共服务均等化的对策探析——基于公平正义视角

罗旭,张涛,彭尚平

一、引言

改革开放以来，我国一直坚持“效率优先，兼顾公平”和“以经济建设为中心”的原则，在这样的价值观导向下，人们的劳动积极性得到很大提高，为中国经济的发展提供了强大动力，提升了我国经济的发展水平，城乡居民也享受到了经济发展的更多成果，基本公共服务水平得到了很大提高。然而在社会资源和利益分配上，由于政府对社会公平正义的不够重视，贫富悬殊问题、城乡基本公共服务非均等化问题、社会稳定问题、民生发展问题等日益突出，特别是城乡居民在享受基本公共服务时没有获得公平公正的对待，城乡居民在享受基础设施、健康医疗保障、就业服务、基础教育、社会保障、住房保障及生态环境保护等方面的差距越来越大，这些都要求政府必须承担起维护社会公平正义的责任，采取有力措施，提高农村基本公共服务水平，尽快实现城乡基本公共服务均等化的目标。

近些年来，中央和地方各级政府都逐步加大了对农村公共服务的财政投入，农村基本公共服务的供给和服务水平得到了很大改善，但城乡之间基本公共服务的水平依然存在很大差距。主要表现在：农村基础教育经费不足、教育水平低下；农村养老保障体系不健全；医疗卫生资源不足；农民教育科技培训缺失。农村基本公共服务建设远远落后于城市，与构建社会主义和谐社会，实现社会的公平正义还有很大距离。

二、城乡基本公共服务均等化的制约因素

（一）城乡二元管理体制的障碍

以户籍制度为中心的二元管理体制，阻碍了社会资源和生产要素的自由流动，使得城乡之间在资源获取、利用和配置上存在着天然的差距，城市不仅各种基础设施优于农村地区，而且基本公共服务也优于农村地区。加上收入分配制度不均衡和公共财政的供给偏见，使得城乡之间基本公共服务水平的鸿沟越来越大。这种二元经济结构在制度上人为地造成了城乡之间、不同群体之间起点的不平等和发展机会的不平等，进而造成了公民享有基本公共服务结果的不均等。这些差异在短期内又不是政策调整能弥补的。实现城乡基本公共服务均等化，统筹城乡经济社会一体化发展是一个漫长的过程。因此，不应当允许这类差别影响个人生存、发展的机会，要克服明显的制度歧视和差别对待，让所有人在基本的生存条件上有平等的起点。

（二)各级政府间职责不明确

由于没有统一的法律对中央与地方公共服务职权进行清晰、严谨的划分，中央与地方政府在公共服务职权划分上过于原则、含糊、不稳定，这导致中央政府与地方政府在履行公共服务职责相互推卸责任。一方面，上级政府时常随意干预地方事务，束缚了下级政府的手脚，妨碍了下级政府各项工作的开展；另一方面，下级政府也经常从自身利益出发，没有真正贯彻国家的政策，中央关于基本公共服务的统一要求得不到有效遵循。我国实行的是中央集权的单一管理体制，在这种政府体制下，中央集中了全国主要的财权，地方只能按照国家相关法律法规和政策的规定享有部分的财权，地方却要承担全国60%以上的基本公共服务的事权，地方政府享有的财权和其承担基本公共服务的职责严重不对称。

据调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%；预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，地方政府，县、乡共支出了预算的55%-60%［1］。而在许多西方发达国家，这些基本公共服务基本上由中央和省（州联邦）财政承担。根据权责对等的原则和财政分权理论，全国性公共服务应该由中央政府提供，地方性公共服务主要由地方政府负责提供，跨区域性的公共服务由中央和地方政府共同提供，或几个地方政府联合提供。在我国，中央和地方各级政府的角色定位不明确，公共服务职责划分模糊不清，分工不规范，严重阻碍了我国基本公共服务均等化的进程。

（三）公共服务供给制度不科学

1.公共财政供给制度不均衡，表现为财政制度的“城市偏向和经济建设偏向”。首先，城乡之间公共财政供给失衡。公共财政资金的大部分投向了城市，只有很少一部分用于农村基本公共服务建设，这导致城市基本公共服务供给相对有余，而农村基本公共服务供给相当不足。其次，中央和地方政府公共财政供给比例失调。以2010年为例，全国财政支出为89874.16亿元，其中中央财政支出为15989.73亿元，地方财政支出为73884.43亿元，地方财政支出占总财政支出的82.21%［2］。再次，财政支出偏向于经济建设而忽视了对基本公共服务的支出，造成农村公共服务资金长期短缺。

2.公共服务供给错位，忽视公众真实需求。一方面，各级政府提供基本公共服务很大程度上取决于上级的指标和指示,而不是根据公众的现实需求，从而导致农村基本公共服务供给与需求脱节，供需矛盾突出。另一方面，面对公众多样化的公共服务需求，政府还没有能力去满足。根据马斯洛的需要层次理论，我们知道，每个人的需要都是分层次的，个人在满足基本的生存生活需要后，就会有更高层次的需求。当前农村的温饱问题已经得到基本解决，农村生活水平的提高和生活条件的改善，使得人们对现实提出了更高层次的要求。人们不再满足于政府提供基本的物质生活保障，而是要求有更好的医疗健康保障、更好的教育条件、更多的就业机会和更好的发展条件，而在现实生活中，各级政府在这方面提供的服务远远达不到公众的要求。

3.公共服务的供给决策机制不科学，缺乏有效的公民参与。基本公共服务供给的数量、主体、方式、渠道都是由上级政府明确规定的，这种供给决策方式带有很强的主观性、指令性和行政强制性，忽视了公众作为基本公共服务受益主体的真实需求及偏好差异，也忽视了公民自由选择公共服务的权利。这种“自上而下”的决策机制，违背了社会民主和公平正义的理念，而在“政绩”和“利益”面前，各级政府部门关心的是如何实现自身利益的最大化，而忽视对公众的服务。此外，公众利益表达机制受阻、需求表达渠道不通畅、公众组织化程度低、缺乏参与意识和自主意识、公众需求表达在政府不受重视也进一步影响了公共服务供给决策的科学性和民主性，最终导致公共服务供给决策的低效和失衡。

4.公共服务供给缺乏竞争性。一直以来，政府都垄断着基本公共服务的供给，市场的作用在城乡基本公共服务供给中的作用微乎其微［3］。公共服务供给的单一主体模式使得基本公共服务的供给效率很低，不仅供给不足、结构失衡，种类单一，而且价格高昂、质量低下，农民根本没有自由选择的机会。基本公共服务的低投资回报率和非盈利性，使得政府很难吸引企业和私人参与农村基本公共服务的供给。虽然政府给予一些相关的政策优惠来吸引民间资本的投入，但是在我国不发达的市场机制下，效果并不理想。

（四）监督和考评机制不健全

一方面，公共服务资金的管理和使用缺乏完善的监督机制。很多公共财政资金的使用没有遵循严格的法定程序，资金的使用情况也没有公开。在很多基层政府，存在着监督制度严重缺失，内部监督形同虚设，外部监督不力的情况，这不仅造成了公共财政资金使用和管理的不当，甚至乱用和挪用资金的现象都时常发生，造成公共服务资金的收益率低下，使得基本公共服务项目缺乏充足的财力保障，影响了公共服务均等化工作的进程。另一方面，没有建立起统一的、完善的基本公共服务绩效考核体系对公共服务供给的结果进行科学的评估。考核主体单一，没有专门的、独立的绩效评估机构对基本公共服务供给的结果进行考核，也没有构建一套科学完整的考核标准对基本公共服务的产出结果进行有效衡量。

（五）公共服务法制保障不完善

实现基本公共服务均等化是一个渐进的过程，需要一个统筹全国的、分阶段的战略计划来指导我国基本公共服务均等化工作的建设。迄今为止，我国尚无专门的公共服务均等化战略计划，而一些西方发达国家都专门制定了全国性的战略计划来指导公共服务均等化工作。如日本从1961年起到20世纪80年代先后制定实施了三次国民开发计划，在20年内逐步的分阶段的推进全国基本公共服务的均等化目标的实现。专门的、统一的基本公共服务战略计划的缺失，使得我国基本公共服务均等化的建设目标导向不明。

我国公共服务均等化工作的开展缺乏相关配套的法律法规保障。各级政府间公共服务职责的划分和调整应有明确的法律依据，明确各级政府间公共服务的职责和权限，才能减少各级政府之间的矛盾冲突，提高公共服务供给的有效性［4］。我国在利用宪法和法律明确政府职责方面处于滞后状态，在政府行政管理中出现了一系列难以解决的问题。比如，在公共服务工作中，中央与各级地方政府，主要依靠行政法规、部门规章来规范和运行，不够稳定、规范，相互推诿、扯皮、办事效率低下的现象较为普遍，严重影响了政府基本公共服务的供给效率。而西方发达国家，如美国、德国都是运用宪法和相关法律制度，明确规定各级政府职责，并配置其所需要的财力，从而保障各级政府更好的履行其公共服务的职责［5］。

三、促进城乡基本公共服务均等化的对策

（一）逐步改革城乡二元结构体制，实现公共服务起点公平

城乡基本公共服务均等化目标的实现，需要建立公平公正的分配制度和利益共享制度，使每个公民都能有相同的起点和机会参与社会利益的分配，使每个公民都能相对平等的享受公共服务。罗尔斯说过，最公平的社会资源配置是使境况最糟的人的效用最大化，如果不公平会使社会境况最糟的人变好，就应该允许不公平［6］。实现城乡基本公共服务均等化就是要保证所有人享受基本公共服务的底线平等，保证所有人都能平等地参与社会利益的分配，所以应取消城乡差别的户籍制度，采取有效措施逐步消除附在不同户籍上的各种“公共服务权利”，让户籍不再成为广大农民享受基本公共服务的障碍，使每个公民都能获得同等的待遇。

第一，进一步扩大和提高农村户籍人口享有的公共服务覆盖面和服务水平，缩小其与城镇户籍人口享有公共服务的水平之间的差距［7］。区域之间、城乡之间、不同阶层之间的社会成员享受到的公共服务不均衡，会导致社会成员发展机会的不平等。因此，政府要加大对农村基本公共服务的支持力度，尤其是保障对公民的义务教育、最低生活保障、基本医疗保健等基础性公共服务供给。政府在制定公共服务政策时应遵循公平公正的服务理念，在利益配置上遵循“最少受惠者的最大利益”原则，保障弱势群体生存和发展的底线。在保证起点平等的基础上，通过加强农村地区的基本公共服务供给，合理分摊基本公共服务供给成本，让广大农村居民基本公平地享受到政府提供的公共服务所带来的收益，以实现分配结果的有限平等。

第二，逐步放宽对城乡户口迁移的限制，实现人口的自由迁徙，使有条件的民众能够在城里安居乐业，充分发挥个人的才能，让所有公民享受相同的发展机会，实现城乡发展机会的均等。在基本公共服务供给制度的设计中，遵循差别的正义原则，应适当照顾农村户籍人口的利益，减少农村人口在基本公共服务供给中的成本分摊负担。

（二）合理定位各级政府在公共服务中的角色和职责

政府要切实履行好在基本公共服务供给过程中的职权，明确各级政府在公共服务中应承担的责任。在当今社会环境下，政府的核心职能不是统揽全局，以经济建设为中心，而是为公众提供更多、更优质的公共服务。政府应该把主要精力放在公共服务的决策和制度创新、实施和监督上，构建一套公平公正的制度体系，保证社会利益能公平公正的分配，营造一个公平的社会环境，促进每个公民的平等发展，实现社会公正平等。所以，国家为公民提供公共服务，促进社会利益分配的公平公正，实现社会的公平正义是现代政府不可推卸的责任。

Musgrave（1959）认为，只有税收支出责权对等时，分权才能改善公共福利，对于中央提供的基本公共服务，必须由中央财政负责［8］。因此，要按照基本公共服务的受益范围和层次性，对中央和地方政府间提供公共服务的责任和权力明确化。按照责权对等的原则，合理分配中央与地方政府间的财政收支，根据各地区人均财政收入实际情况，适当的增加贫困地方政府的财政投入，增强地方政府提供公共服务的能力。

（三）完善公共服务供给制度，加强对公共服务供给的监督

首先，完善各级公共服务财政供给机制，加大中央对地方政府的财政转移支付力度［9］。中央应加大对地方政府特别是贫困地区的财政支持力度，重点解决贫困地区财力不足的问题，减轻地方政府公共服务的压力，促进不同层次、不同区域间基本公共服务的协调发展。其次，根据各地的人均财政收入水平和地方基本公共服务均等化工作的进展情况，合理确定地方与中央公共财政投入的比例。最后，转变政府过去以GDP为导向的传统政绩观，建立以公共服务为核心的政府绩效观和考评机制，强化政府公共服务的职能，构建公共服务的评估标准，加强对各级政府提供公共服务的社会效率、社会效益及公众满意度的考核和评估，以提高公共服务的质量和水平。一方面，建立健全各级政府公共服务绩效管理和考评机制，明确考评供给主体和内容，统一构建公共服务绩效评估的指标体系，提高基本公共服务在政府和干部绩效考核中的权重；另一方面，严格按程序办事，提高政府权力行使的透明度。规范对公共财政资金的管理，公开公共服务各项支出，避免资金的不合理使用和挪用，保障公众的公共服务知情权。

（四）完善供给决策机制，扩大公民参与

在公共服务供给决策中扩大公民参与，听取公众心声，是了解公众真实需求，实现公共服务决策民主、公平正义的有效途径，也是政府履行维护社会公平正义职责的必然要求。公众参与决策，才能使政府更加科学有效的做出公共服务供给决策，提供公众需要的公共产品，实现社会资源的有效配置，保障公众的基本生存权、发展权，缩小城乡基本公共服务的差距，实现社会基本公共服务均等化，从而维护社会的公平正义。因此，各级政府要切实推进政府公共服务决策的科学化、民主化，规范决策程序，在供给决策中引入公众、社会组织、非盈利组织等主体，建立多方主体共同参与的科学民主决策机制；完善重大项目集体决策制度和决策责任制度，支持和帮助社会公众参与公共服务决策,提高基本公共服务的针对性和有效性。此外，要建立和完善公众参与公共服务决策的渠道，让公众更便利的参与到公共服务决策制定的过程中来。尊重公众的权利和需求，听取公众的建议和反馈信息，以公众真实的需求作为唯一的价值取向，加强政府与公众的信息交流，实现双方意见的良好沟通，使公众的监督权、知情权、自由选择权和表达权得到充分体现。

（五）大力发展农村生产力，提高农村经济发展水平

城乡之间发展差距、城乡之间基本公共服务水平差距的拉大，突出表现在农村生产、生活条件与城市的差距过大。因此，要提高农村基本公共服务的水平，就要改变农村基础设施差、公共服务落后、经济发展起点低、发展动力不足的状况，给予农村更多的政策优惠，加大对农村的公共财政投入力度，提升农村经济发展的潜力，从根本上改善农村生产力水平低下的困境，促进农村经济的发展。农村经济的发展和财政收入的增加，是提高农村基本公共服务水平的根本物质保障，只有经济发展了，才能为农村提供更好的基本生存条件、基本生产条件和发展环境，实现发展机会的平等，从而保障城乡基本公共服务均等化这一目标的实现。

[1]叶麒麟.论公共财政体制的改革——基于基本公共服务均等化的思考[J].当代经济管理,2008(12).

[2]中华人民共和国国家统计局.2012中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011.

[3]董礼胜等.中国公共物品供给[M].北京：中国社会出版社，2007(3).

[4]曹剑光.公共服务的制度基础：走向公共服务法治化的思考[M].北京：社会科学文献出版社,2010：147.

[5]温来成.政府间公共服务职责划分及其财政管理体制支持问题研究[J].中国行政管理，2011(10).

[6]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社,1998：265.

[7]张开云，张兴杰.公共服务均等化：制度障碍与发展理路[J].浙江社会科学，2011（6）.

[8]Musgrave R.A.The Theory of Public Finance[J].New York：MCGraw-Hill.1960(26).