试论社会保障中政府责任的重构

2012-08-15郭荣军

重庆开放大学学报 2012年1期

郭荣军

(河南检察职业学院检察系,河南郑州 451191)

社会保障是一种普遍得益、共同享受,而无利可图(对供给方而言)的公共物品,必须要有一个超越私人的公共组织,亦即政府介入才能有效运行。可以说,在社会保障制度的产生、发展和完善进程中,政府都起了关键性作用,离开了政府,就根本不可能建立真正意义上的社会保障制度。

一、政府介入社会保障的必要性

社会保障是政府的一种制度行为,以一定范围内的全体成员为保障对象,主要是为社会成员提供生活保障和福利服务,促进经济发展,维护社会稳定。这一目标只能靠作为全体社会成员代表的政府来实现。

1.社会保障的公共物品属性要求政府介入

社会保障作为一种特殊的物品,既具有私人物品属性,又具有公共物品属性,且公共物品属性更为突出。正因为社会保障具有如此强的公共品属性,由国家之外的其他社会组织来承担其社会职能是不现实的。政府作为社会公共利益的代表,保障社会成员的基本生存权利和发展权利,保障国家与社会的稳定是其主要的政策目标之一。因而,政府有义务建立与发展社会保障制度。

2.社会保障的社会性要求政府介入

社会保障的覆盖范围应是全体社会成员,具有鲜明的社会性特征。各行各业的劳动者及无业者,一旦遇到生存危机,原则上都应得到基本生活保障。社会保障的社会性,要求必须有一个统一的管理体制,统一的资金收取与支付标准,按照相关法律制度来运行,而只有国家通过其权威与强制性手段才能满足这种社会性的要求。

3.市场的失灵与缺陷要求政府介入

社会保障所具有的公共物品属性与市场缺陷的存在是导致社会保障中市场失灵的主要原因,也是政府介入社会保障领域的基本理由。在市场经济条件下,市场主体是追求经济利益最大化的理性经济人,而社会保障制度的目标则是追求社会效益的最大化。若单纯依靠市场调节,必然无法实现社会保障制度的目标。因此,社会保障制度建设必然需要政府参与。

4.社会保障制度的有效实施需要政府介入

社会保障是一项复杂的系统工程,从资金的筹集、运营到支付涉及到众多的行业、组织及个人,单纯依靠市场机制实施社会保障,不仅会带来不确定性,而且会产生巨大的交易成本。政府介入社会保障,可以运用政府立法权对社会保障资金的征收、管理、运营和支付作出强制性的规定,并通过强制力予以执行,从而降低不确定性,减少过高的交易成本,获得较高的经济效率。同时,国家财政具有较好的风险防御能力,能更好地克服社会保障在资金上的困难。

5.社会保障制度的持续发展需要政府介入

政府是社会保障的政策主体,政府通过制订各种政策,使社会保障能沿着正确的轨道发展,特别是在有关社会保障的法律体系尚不健全的情况下,政府的行政法规更起着举足轻重的作用。同时,虽然社会保障的责任主体已呈现出多元化发展趋势,但政府应对动态性的、社会性的风险能力是其他商业保障机构难以比拟的,政府可以运用行政权力把一定的社会风险尽可能地分散化解,而其他社会组织则很难抵御社会系统风险和市场风险,也难以获得投保人较高的信任度。因此,只有依靠政府的政策支持、财政支持,社会保障制度才能长期持续发展。

二、西方国家社会保障发展中政府责任的变迁

英国伊丽莎白一世时期颁布实施的《济贫法》可以说是社会保障法的萌芽,从此,政府代替教会承担起济贫救困的责任;但真正具有现代意义的社会保障制度的建立是以1883年德国制定世界上第一部《劳工疾病保险法》为标志的。从此,社会保障进入了政府主导的发展时期[1]。

1.政府全面干预阶段

19世纪末至20世纪70年代初,是社会保障法律制度的建立时期,政府全面干预理论一直占据主导地位。19世纪80年代,俾斯麦政府先后颁布了《疾病社会保险法》、《工伤事故保险法》、《老年和残障社会保险法》,成为世界上第一个建立起社会保险制度的国家。由此,社会保障体系正式成为政府的一种制度安排,国家成为社会保障的当然主体。

20世纪初,在庇古福利经济学和凯恩斯经济学的直接影响下,西方发达国家开始推行福利国家政策,使政府在社会保障中成为第一线的重要角色。政府通过承担发展社会福利的责任,大幅度提高生活福利,以提高资本的有效需求和居民的消费需求,从而抑制经济危机。1935年,美国政府实施的包括建立社会保障法律体系在内的罗斯福新政,是最具代表性的政府干预政策。1946～1948年,英国先后颁布《国民保险法》、《工业伤害保险法》、《国民健康服务法》、《国民救济法》,最终形成了包括失业、伤残、疾病、养老、死亡、家庭津贴等内容在内的社会保障体系。由此,英国政府全面担负起保障公民普遍福利的职责,成为公民 “从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”。福利国家的特点就是国家对全体公民实施普遍的社会福利项目,国家财政支付社会保障资金全部或大部,国家在整个社会保障系统中占据绝对主导地位[2]。福利国家的出现,使政府在社会保障领域的作用发挥到了极致。

本论文采用调查问卷和录音的方式进行研究，调查对象来自桂林电子科技大学和广西师范大学的学习汉语的泰国留学生，共计48人，男性和女性泰国留学生均有24人，年龄在17-26岁，且都通过HSK5级，汉语水平都比较高。

2.政府责任削弱阶段

20世纪70年代以来,一方面,由于石油危机,欧美发达资本主义国家经济纷纷陷入“滞胀”,社会失业及贫困人口增加,社会保障支出日益膨胀,财政不堪重负,福利国家的社会保障运行陷入了财务危机。另一方面,福利的平均化和救济过度造成受益不公,致使人们的工作欲望减弱,对政府和社会的依赖心理加重,福利国家受到“以公平损失效率”的质疑。于是,高福利的社会保障制度一时成为众矢之的。

为改变这一被动局面,西方福利国家开始对国家在社会保障制度中的作用和介入范围进行新的反思,市场调节理论一度兴起。市场调节理论崇尚市场机制万能论,主张在社会保障领域,福利服务应实行市场化和自我负责,让市场发挥基础性和主导性作用。

在市场调节理论的影响下,福利国家开始进行“瘦身运动”,普遍对社会保障制度进行调整和改革,掀起了社会保障产业化、社会保险商业化、社会服务社会化的改革浪潮,减少国家干预,强化市场机制对社会保障的调节作用,采取优惠措施,引导、鼓励私人机构参与社会保障的管理和运营,鼓励发展商业性保险,以拓展社会保障资金来源。由此,政府在社会保障体制中的直接责任逐渐减少。

3.政府与市场机制相结合阶段

实践表明,社会保障制度的管理实施,不是用理想的政府去代替不完善的市场,也不是用理想的市场去代替不完善的政府,而是要把政府与市场结合起来,充分发挥二者的互补作用。许多发达国家通过提高接受福利者资格的方法压缩社会福利,减轻政府财政负担;将福利项目尽可能市场化,以期用市场机制的优点来克服政府管理机制中的一些弊端;以“工作福利”取代“社会福利”,以解决“搭便车”的问题;尝试引进社会力量,推动公共服务社区化。尽管各国在该问题上的做法并不完全相同,但也充分表明,政府所扮演的角色在近些年已有相当大的转变,从过去的福利的“提供者”逐步向国民基本生活的“保障者”和“规范者”转变。

三、我国社会保障发展中政府责任的变迁

新中国成立后,我国社会保障开始从传统社会保障时期进入现代社会保障时期。从20世纪80年代中期到本世纪初,社会保障制度建设经历了两次比较大的调整和变革,据此,建国以来社会保障事业的发展大略可以划分为三个阶段:

1.政府全面负责阶段

从新中国成立到20世纪80年代中期,我国社会保障制度处于建设阶段,实行的是与计划经济体制相适应的社会保障制度。这一时期社会保障的特点是国家负责、单位包办、工会参与、版块分割、封闭运行、全面保障。国家担负社会保障制度确立、行政支持和最终保证者的责任。但同时,政府在社会保障制度建设过程中的职能定位不够明晰,政府责任过大,完全排斥市场的作用,对社会保障干预过度。

2.政府责任萎缩阶段

3.政府责任理性回归阶段

党的十六大后,我国社会保障制度进入调整完善阶段。针对我国社会保障体制改革过程中出现的问题,国家对社会保障制度建设的认识逐渐回归理性:制度建设应循序渐进,应当合理确定政府的职能边界,促使其向公共服务回归,承担起本应承担的责任[3]。在实践上,政府针对社会保障领域出现的新问题、新矛盾,通过“再改革”,纠正前期改革中的偏差。以医疗体制改革为例,2009年4月公布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》摒弃了此前过度市场化的做法,承诺强化政府在基本医疗卫生制度改革中的责任,不断增加投入,维护社会公平正义,逐步建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。

四、未来我国社会保障制度中政府责任的重构

党的十七大提出,到2020年,要在我国建立起覆盖城乡的社会保障制度。因此,重构我国社会保障制度中的政府责任是设计新型社会保障制度的重要内容,也是顺利推进各项社会保障改革的重要前提。

1.坚持政府在社会保障中的主导性责任

从某种意义上说,社会保障体系已与社会信用体系一道构成市场经济的两大支柱。中国走社会主义市场经济的发展道路,在理论上和实践上要求把建立与完善社会保障体系作为社会主义市场经济一个重要的配套工程。政府应适时作为社会保障资源的配置主体,最大限度地发挥作用。我国社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应坚持政府的主导地位,尤其是在我国目前还处于经济体制与社会保障制度的双重转型时期,政府在社会保障中的主导性作用和所需承担的职能不仅不能削弱,反而需要增强。

2.承担加快社会保障立法的责任

强制性是社会保障制度的基本特征之一,这一强制性需要通过国家立法才能得到有效的体现。当前,我国社会保障制度覆盖面还比较窄,社会保障基金征缴率还比较低,很大程度上是因为社会保障的立法滞后。政府应通过制定社会保障法,为社会保障制度运行提供一个完整的制度框架和基本准则,尽快出台社会保险法、社会救助法、住宅法等相关社会保障法律,加紧修订、充实现有相关法律,明确政府的主导作用,厘清各种责任和权限关系,确保社会保障制度健康运行和持续发展。

3.承担社会保障资金的最后保障责任

社会保障必须有充足的社会保障资金,否则,再好的社会保障制度也是一纸空文。政府是社会保障资金的主要承担者之一。目前,我国社会保障基金的筹款采取的是国家、企业、个人三方分担机制。针对目前国家财政特别是地方财政对社会保障提供资金方面缺乏规范与稳定性的现状,政府必须调整各级财政的支出结构,提高社会保障在中央财政总支出中的比重,此外,要明确其相应的增长机制,并通过立法将财政责任以及中央财政责任和地方财政责任法制化、稳定化,以使我国的社会保障资金有稳定可靠的来源。

4.承担社会保障体系的监管责任

对社会保障制度承担监督管理责任,是政府作为社会保障制度的主导者和公共管理者的内在要求,也是社会保障制度作为公共物品的内在要求。政府一方面要加强日常监督,确保社会保障制度的运行规范,确保政策传递和政策实施的有效性,及时纠正失范现象;另一方面要加强财务监督,确保社会保障基金的运营符合法制规范,以防违法违纪行为的发生,达到监管的目的。