行政法和经济法视角下政府干预房价的权力边界

严孝珍

行政法和经济法视角下政府干预房价的权力边界

严孝珍

近年来房地产价格持续上涨，已超出了一般人的经济承受能力。过高的房价也有可能超出经济系统的承受能力，从而影响经济的稳定。2011年1月26日，国务院推出了八条房地产市场调控措施，进一步加强了对房地产行业的调控。从行政法和经济法视角分析了政府干预房价的权力边界。

房地产业；房价；宏观调控；政府权力边界

房地产业作为我国经济发展中的基础性产业和支柱产业，对我国经济发展的影响重大。住房作为大宗商品和人民生活不可或缺的场所，越来越受到人们的关注。近年来房地产价格持续过快上涨，已远远超过一般人的经济承受能力，特别是一些低收入人群因房价过高而无力购买。目前，我国出现了大量住房空置与无房可住的怪现象，部分人拥有几套房产，而部分人“望房兴叹”，房价超出经济发展水平的后果在经济史上已有前车之鉴。房价居高不下，若任由市场进行自由调节，是无法实现建立健全社会主义市场经济体制和建设社会主义和谐社会的。

一、住房价格上涨的成因分析及国家相关政策

在房地产领域，支撑房价持续上涨的因素复杂，不仅仅是由供需关系所影响，还有其他众多的因素，通过对房地产业的分析，结合我国房地产市场的实际，导致我国房地产业住房价格上涨的原因主要有：刚性需求旺盛，巨大的人口基数，住房供应结构不合理，资本和劳动力向中心城市流动，收入水平与经济规模不相称。长期以廉价劳动力拉动经济增长的发展模式使当前经济缺乏新的增长点，导致大量资金涌入房地产市场。资金可获得性高且成本低，而土地资源稀缺，推动房价和地价轮番上涨。近年来原材料价格上涨，国外资本市场的不景气，使这一棘手问题继续恶化。

市场不是万能的，也有失灵的时候。市场经济发展规律决定政府必将扮演“守夜人”的角色。就房地产而言，政府应该起到的是一个监管和保障的作用，监管开发商，防止其利用不对称优势牟取暴利。现在，房地产市场虚火过旺，为保证经济和金融安全，政府适时进场干预是非常必要的。

2011年1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施（下称“新国八条”）规定：一是强化规划调控，改善商品房结构。二是加大土地供应调控力度，严格土地管理。三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应。四是完善城镇廉租住房制度，保障最低收入家庭基本住房需求。五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度。六是加强金融监管。七是切实整顿和规范市场秩序。强化法治，严肃查处违法违规销售行为。八是加强市场监测，完善市场信息披露制度。加强舆论引导，增强政策透明度［1］。

二、行政法视角下政府干预房价的权力边界

政府作为行政机关的一般职责：保障国家安全，维护社会秩序，保障和促进经济发展，保障和促进文化进步，健全和发展社会保障和社会福利，保护和改善人类生活环境和生态环境［2］124。行政机关的主要管理手段是：制定规范和发布命令、禁令，编制和执行计划、规划，设定和实施行政许可，征收税费、财政资助和征收、征用财产，调查统计和发布经济、社会信息，处理和裁决争议、纠纷，采取行政强制措施，实施行政制裁，缔结行政合同，提供行政指导［2］129。

从“新国八条”看出，政府是在通过制定规范和发布命令、禁令，编制和执行计划、规划，征收税费的手段进行行政指导以保障和改善人民的生活环境，维护社会秩序，从而保障和促进经济的发展，但由此也引发了政府有没有权力进行干预房价，干预到什么程度的问题。

行政法的实体性基本原则包括依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、信赖保护原则、比例原则。越权无效原则的基本含义是行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力［2］68。 《行政诉讼法》第54条规定了行政行为的六种违法情形，越权只是其中之一。经济职能是现代政府的基本职能之一，政府有权针对市场机制缺陷进行经济干预，以保障和促进经济发展。房地产行业仅仅靠“看不见的手”来调控已经遏制不了其过热发展和畸形发展，必须依靠“看得见的手”予以弥补，否则房地产行业乃至整个社会经济将陷入瘫痪和崩溃。

现代政府是责任政府、服务政府、法治政府的综合体，要建立这样的理想政府，政府就必须明确自己在权力、职能和责任方面的边界［3］。权力是权利的集中和让渡，具有公共性。政府权力是政府组织在接受所辖民众委托的基础上，正常履行行政职权以维护、统一和协调全体民众利益的手段或工具。政府既然接受了民众的委托，处理所辖领域内的公共事务，就负有积极履行行政职权，维护国家、社会利益和公民合法权益的谨慎义务。政府正常执行职权，规范运行权力，既是其神圣权力，也是其应尽的责任和义务。

在权力界定上，政府权力次于公民权利。责任政府的首要问题是人民与政府的关系问题。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源［3］。政府之所以存在是因为人民权力的让渡，因此在政府和人民的关系上不是人民为了政府而存在，人民政府应当始终代表和维护广大人民的根本利益。仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱。衣食住行是人民生存和生活的基本需求，“住”所涉及的房地产市场关乎基本民生问题，人民的安居乐业是国家执行行政权力的基础。

政府职能是有限职能，市场职能是无限职能。社会主义市场经济体制下的政府是一种有限权力政府。凡是市场和社会可以自行调节和自我管理的，政府不必越俎代庖［3］，法律没有明文禁止的市场都可以自由进入，凡是法律没有明文准许的政府绝对不能逾越法律的规定而进入，使政府主体和市场主体在各自的范围内发挥作用。目前，我国房地产行业的过热如果仅仅靠市场自身的职能是不能够进行有效调控的，如果政府不适时针对房地产行业进行调控将加剧房地产行业的泡沫经济，激化矛盾，导致社会主义市场经济动荡。

在法律界定上，政府应当是守法政府。因为要实现市场“看不见的手”的功能，政府就必须被约束，最好的约束制度就是法律，既依法治国。法治理念下的政府，法律高于一切［3］，法律是一个国家正常运行的基石，政府必须受制于法，否则会出现政府用权力换取利益的情形。法治社会中，政府与经济应“保持距离”，政府与法律是一种用权与制权的关系。政府对房价的调控是严格依照行政法、房地产法、税法等一系列的法律法规来进行的，做到了有法可依、有法必依。

三、经济法视角下政府干预房价的权力边界

现代市场经济客观上需要政府发挥一定的作用。政府在经济中的作用主要是通过“宏观调控”的方式表现出来。在市场经济中，商品和服务的供应及需求受价格规律及自由市场机制的影响，会产生周期波动，造成经济的大起大落。从而威胁社会资源的配置及生产力的发展。宏观调控，是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政手段对社会经济运行的调节和控制［4］119。政府在“新国八条”中通过土地出让管理机制、财政税收机制、信贷政策机制、住房保障机制等政策影响房地产行业的运行机制，达到房地产行业资源配置的优化，保障房地产市场的有序运行。

政府的宏观调控必须遵循宏观调控的原则，在合理的权力范围内进行调控。宏观调控的原则包括：总量平衡与结构优化原则、政府调控法定原则、政府调控适度原则和注重调控效益原则。

政府调控法定原则的基本要求是：政府及其职能部门的调控主体资格法定；各类不同宏观调控主体所享有的宏观调控权力法定，严格要求宏观调控主体在法律赋予的调控权范围内活动，禁止假借调控之名侵害受控主体的权益，保障宏观经济健康运行和市场经济秩序；政府调控方式与程序法定，这是保证宏观调控法和宏观调控权能够实现的基本要求［4］124。从现阶段的房价调控来看，国务院、发改委及其相关职能部门的主体资格符合法律的规定，皆在各自的权限范围内进行调控，通过房价的调控来保障经济的健康运行和市场经济秩序，符合政府调控法定的原则。

政府调控适度原则，其内涵有三层意思：一是政府调控不得冲击和削弱市场机制作用的发挥，应当促进和保护市场调节的充分发挥；二是政府的调控必须尊重客观经济规律，依法进行干预；三是政府一般不得直接干预经济组织的具体生产经营活动［4］125。“新国八条”中政府并没有否认市场机制的作用，通过强化规划调控，加大土地供应调控力度，是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，完善城镇廉租住房制度，运用税收等经济手段调控房地产市场，加强金融监管等措施来干预房地产行业的发展，并没有直接干预经济增长的具体生产经营活动，可以认为政府对房价的控制没有超出必要的限度。

宏观调控必须尊重市场机制，如果政府的宏观调控试图以强有力的政策去取代市场对资源的基础配置作用，就会导致市场的混乱，经济发展的畸形，政府也会随之受到影响［5］。但是，这并不意味着政府不可以在特定情况下采取行政手段。我国现阶段市场经济体制尚不完善，民主法制尚不健全，在必要的情况下进行行政调控还是有必要的。“新国八条”的出台不可忽视其中有一些是政府依靠额度控制和审批控制来抑制房地产行业的过热，以调控房价使人民能够买得起房子，居有所居，对房克服地产的过热有着显著的效果。公布新建住房价格控制目标有利于地方政府调控房价。“加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应”，经济适用住房价格要严格实行政府指导价，这些调整住房结构的措施突显了政府的监督指导作用。现阶段，若调控不使用价格管制，不采取措施对房地产行业和房价进行监督指导，房价则将长期超出理性范围。

四、结语

房地产是我国人民关注的问题，房地产行业的健康平稳发展是政府关切的热点。维护房地产市场秩序，政府的作用不可或缺。“新国八条”的出台表明了政府对待房地产行业投资过热、房价过高这一现象的态度，目前我国的国情决定政府有权力针对房价进行干预，而且干预在合理的范围内。但是，应当明确政府与市场在房地产监管上的界限，政府的调控既不能“缺位”，也不能“越位”，同时注重市场调节作用的发挥，形成一个以市场调控为主，政府调控为辅的房地产市场。纵观整个房地产行业的调控，政府的责任就是维护房地产行业的稳定有序发展，促进公平竞争，防止过度投机和炒作，保障人民的权利。

[1]百度百科.“新国八条”[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/5143415.htm.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，2007.

[3]田济邦.政府权力与政府边界[J].党政干部论坛，2003（12）.

[4]张守文.肖江平.徐孟洲.经济法学[M].北京大学出版社，2006.

[5]政府调控须有边界[EB/OL].http://news.letfind.com.cn/news/2011-3/117505.html.

D920.4

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1673-1999（2012）01-0060-02

严孝珍（1988-），女，山东枣庄人，中国矿业大学（江苏徐州221116）文法学院2010级硕士研究生。

2011-10-25