生育保险制度构建理念之基本取向探索

刘咏芳

(西北工业大学人文与经法学院，陕西西安710072)

生育保险制度构建理念之基本取向探索

刘咏芳

(西北工业大学人文与经法学院，陕西西安710072)

分析总结生育保险制度构建理念的基本取向包括:社会关怀论、公民权益观、儿童发展权益观和国家责任论。我国生育保险制度的道路演进以职业保障为基础，具有社会关怀和福利主义国家动员的基本特征，通过分析我国生育保险制度演进中的局限性，提出重构生育保险需要厘清构建理念上的偏差。

生育保险;社会保险;制度构建理念

一、引 言

按照马克思主义观点，“妇女解放的第一个先决条件就是一切女性重新回到公共的劳动中去”①。随着社会进步和经济发展，妇女广泛参与社会生产已成为不可逆转的潮流，各国政府越来越重视妇女生育期间的生活保障和医疗保健。女性生育保障是社会性别公正的重要组成，也是妇女参与公共劳动的重要保障。尽管生育子女属于社会再生产的重要组成，但这种具有高度正外部性的再生产长期以来被看作是私领域的生产活动，生育这种生产成本由家庭特别是家庭中的妇女来承担。在生育成本私有化的条件下，职业妇女在职场上的竞争明显呈现劣势。生育保障社会化，不仅可以促进劳动力资源特别是女性劳动力的合理利用，更体现了性别视角下的社会公正。

生育保险制度作为社会保险制度的组成，其性别意义尤为突出，相对其它四个险种，关于生育保险的研究还比较薄弱，目前学者对于生育保险制度的研究一般遵循两个框架:一是把生育保险作为社会保险的组成，讨论其制度构建的共性，二是从生育保险的性别意义出发，讨论其制度构建的特殊性。

目前，已有130多个国家建立了生育保险制度，但由于生育保险构建理念不同，各国生育保险的内涵与外延存在较大差异，制度构建理念受社会文化、制度演进路径、公共政策导向的影响，对于制度的发展道路有着决定性作用，因此，本文从研究生育保险制度构建理念差异入手，不仅有利于比较分析各国不同的生育保险制度，对我国生育保险的制度完善具有重要意义。

二、国际视野下的生育保险制度构建

生育保险是现代福利国家实践和社会化大生产的产物，国家通过强制立法的形式建立和发展生育保险制度，是对生育行为承担者价值的认可，彰显社会性别公正，并有利于提高妇女在劳动力市场的竞争力。

1.生育保险与生育保险制度

生育保险制度是在生育事件发生期间对生育行为承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度②。生育保险是社会保险的重要组成部分，一般包括四项内容:生育津贴、生育医疗保健、子女补助和生育休假。我国生育保险制度包括了三项内容:《社会保险法》第五十四条规定“生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。”第五十六条规定“女职工生育享受产假”;“享受计划生育手术休假”。各国生育保险制度具体内容会因国情不同而有所不同，例如“父育假”、“保姆津贴”等政策主要在欧盟一些国家实行。

2.生育保险在国外的发展历程

生育保险作为现代社会保险制度始于德国，19世纪80年代，德国政府先后颁布了一系列社会保险制度，1911年颁布《社会保险法典》，1927年制定了有关生育补助的法规，德国构建了第一个完整的社会保险制度。20世纪初，在意识形态对抗中美国开始构建社会保障体系，1935年罗斯福签署《社会保障法》宣告了美国现代社会福利制度的诞生，确立了社会福利制度的基础框架和发展方向。此后，越来越多的国家构建了国家保险制度，生育一直是社会保险的重要组成。

生育保险的构建理念与社会经济发展密切关联，以德国为例，20世纪初德国建立生育保险首先是为缓解社会矛盾，随着工人阶级力量壮大，社会主义思潮的兴起，建立包含生育保险在内的社会保险制度对于缓和国内社会矛盾，以福利覆盖实现民族国家的凝聚和认同具有重要意义;另一方面，德国作为欧洲最大工业国，劳动力短缺客观上要求妇女提高就业率，生育保险在鼓励妇女从事社会化生产方面起到国家动员的作用。因此，德国生育保险构建之初以职业妇女或在职劳动者配偶为受保人。20世纪80年代之后，社会性别理论推动生育保险进一步发展，同时德国生育率不断下降，为保障儿童发展权益，鼓励妇女从事社会化生产的同时兼顾生育，德国生育保险的外延不断拓宽，并关注平衡男女双方的家庭责任，形成生育医疗、生育家庭补贴和父母休假制的综合性生育保险体制，受保人也不再受在职与否限制。

生育保险制度的构建，从世界范围观察，与妇女参与公共生产的过程密切勾连。生育保险在国际法中也成为一种对生育表示关注的国际性措施。特别是对就业中的育龄妇女，生育保护一直是国际劳工组织密切关注的领域。1919年第一届国际劳动大会通过《妇女产前产后就业公约》(第3号公约)，1952年第35届劳工组织大会通过了《社会保障最低标准公约》(第102号)，在该公约的第8部分对生育津贴作了详细的规定。在同一年，第3号公约被第103号公约《保护生育公约(1952年修订)》所修订，2000年，国际劳工大会对第103号《生育保护公约》和第95号《生育保护建议书》又作了修订审议，并通过《保护生育公约》(第183号)和《保护生育建议书》(第191号)，即《2000年保护生育公约》，进一步推动生育保险制度的发展③。目前，《妇女产前产后就业公约》(第3号公约)和《保护生育公约》(第103号公约)两个公约并存，供会员国选择批准。到2004年底建立和实施生育保险制度的国家和地区已达到136个④。生育保险作为公共政策的调整对象，因参与工业生活的妇女人数急剧增长而被迅速采纳。目前，世界上大多数国家都根据自己的社会制度和经济实力，在一定的制度理念下构建相应的生育保险措施，以保障本国妇女的合法权益。

三、生育保险制度的构建理念探析

社会政策构建理念，体现社会公众、利益集团以及公共管理者的价值取向和社会伦理。生育保险制度的构建理念并非唯一，在实践中常常交织在一起，并且随着社会经济环境的变化而发展，生育保险与其他社会保险制度的不同之处，在于其受保对象和受保条件的特定性:妇女和生育行为，是人类再生产和妇女儿童发展的客观要求。因此，构建生育保险的出发点，与其他社会保险有所不同，综观各国实践，生育保险制度的建立和发展，主要基于社会关怀论、公民权利观、儿童发展权益观和国家责任论。

1.社会关怀论

社会关怀论是在社会分层的现实基础上，通过对弱势群体的倾斜性帮助彰显社会公平，是在社会正义的基本准则之上构建的保护性措施。以我国为例，生育保险制度作为一项公共政策，更多采用保护性机制，属于社会性别关怀的范畴。

20世纪50年代初期我国生育保险制度的初步构建，旨在推动妇女参与社会化生产活动，基于妇女生理特点和所承担的生育责任而做出的保护性规制。郭慧敏，王慧芳(2009)分析了我国生育保险制度的两个理论来源:马克思主义的妇女解放理论和社会主义建设中对女性劳动力的需求理论⑤。结合中国具有重视生育及人口繁衍的传统文化，形成了以保护女性生育为中心的特殊劳动保护法律体系，从形式上而言，与西方女权主义的“性别平等差异论”不谋而合。性别平等差异论在追求两性平等的同时，强调两性之间在在差异，认为“在实践中法律面前的绝对平等并非总是对妇女有利”⑥，为避免这种差异形成歧视性后果，需要对能力不足者给与经济补偿或法律救济。

基于社会关怀取向的生育保险制度的建立，承认了在劳动力市场上，妇女由于生理上与男性的差异因而具有不同的劳动用工成本，基于人类再生产总收益的考量，需要对女性由于生育造成的损失予以补偿性福利和生育健康保护，从而修正形式平等所招致的事实不平等，创造两性平等就业机会。然而，以“保护”为出发点的社会保障体系的建立和发展，随着计划经济向社会主义市场经济的过渡，历史语境已经发生变化，对妇女就业中生育权的保护反而产生歧视性的后果，不能达到男女平等就业的目的。

2.公民权利观

不同民事主体的权利主张经常彼此交织，形成利益差异，而公共政策是不同利益主体利益表达、利益分配和调整的重要方式。社会保障制度的建立，在一定程度上是社会利益重新分配过程，生育保险作为社会保障制度的构成，本身就是一种经济再分配机制。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》确认“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”、“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受社会保障”。从国际法层面确定了社会保障是一项公民权利。

“社会保险权作为基本人权，首先是一种应然的权利，经我国《宪法》确认而成为法定的权利”⑦。生育权的社会保障议题已超越了传统的公法与私法的界限，具有社会法的性质。获得社会保险待遇的权利是私法属性较强的权利，社会保险具有风险共济的性质，在经济上具有显著的正外部性，但由于单个民事主体谈判、缔约成本过高，有必要通过国家行政权力、公共政策以及公法层面立法来调整和实现。社会保险权作为一种积极权利，要求国家积极作为，需要国家行政权的保障。

从公民权利观出发，生育保险则不是国家单方面建立并实施的惠民制度，生育保险权作为社会保险权的组成，是公民可以向国家和其他义务主体主张的权利。

3.儿童发展权益观

世界上任何一种文化都异常重视儿童发展问题，随着女性更多参与社会生产活动，母职与职业发展之间的冲突凸显，这一冲突在婴幼儿的生育和抚养问题上达到顶峰。生育保险制度就是意在缓解这一矛盾的最主要公共政策⑧。

母亲的职业身份对儿童发展权益的影响主要体现在生育率下降和儿童照料社会化两方面。从20世纪90年代开始，超低生育率浪潮开始由欧洲美洲的发达工业国家向部分新兴工业国家蔓延。德国在20世纪80年代生育率降至1. 3，大部分东欧转型国家生育率在1.2－1.4的水平，东亚的日本、韩国、我国的台湾、香港、澳门地区生育率在1.3－0.8之间⑨⑩[11]。另一方面，学者关注到儿童照料社会化的影响。“母亲与子女的关系是人类纽带中最为基本的关系，也是所有社会纽带的基础。”[12]婴幼儿1岁前的生活对其认知、情感和智力发展具有重要意义，而母亲由于产假原因在孩子婴幼儿期间过早返回工作岗位可能对新生儿的成长不利，因为母亲的全职工作往往伴生非父母的婴儿照料方式，也是母乳终止的最重要因素[13]。而母乳和父母对新生儿的亲自照料被认为对儿童发展具有非常重要的影响。

造成低生育率和低龄儿童缺乏父母全职照料的直接原因是生育保险的制度设计，但社会发展文化层面的间接原因具有更为深远的影响，这些矛盾主要是由于“个体导向的社会机制所倡导的两性平等与家庭导向的社会机制在事实上的性别不平等之间强烈冲突”[14]造成了儿童权益的损害。

因此，一些学者提出从增进人口再生产绩效的视角重构生育保险的内涵。Mcdonald(2002)指出，从维护儿童发展权益的角度看，公共政策对生育过程的干预可分为3种类型: (1)基于生育的物质激励、现金补贴及医疗保健，(2)平衡工作与家庭关系时更倾向于儿童发展的措施，(3)更有利于儿童照料和成长的社会文化转变[15]。以物质激励为主的生育保险制度是低生育率国家常见手段，但是“推动夫妇双方共同承担照料孩子和家庭的责任的政策……金钱是重要的，但照顾原有和新出生的孩子也是重要的”[16]，因此，延长产假、设立幼儿园、灵活工作时间等，对儿童权益发展具有重要影响;同时，就业政策向妇女倾斜、鼓励和采取措施增进性别平等、创造有利于婚姻和儿童成长的社会环境、以及倡导社会对子女照料和抚养的正面价值评价对于儿童权益增长具有现实意义。

4.国家责任论

生育保险的国家责任论主要有以下三方面视角:国家经济责任，国家增进公平的责任，国家福利责任。

国家经济责任的理论研究一是从规范分析的角度考察生育保险制度的起源、制度绩效，并分析评价政府应如何构建生育保险制度。二是基于新古典经济学派对生育保险制度中政府责任的研究，主要从市场和政府的关系上研究政府在生育保险制度中的责任，强调经济因素在生育保险政府责任确定过程中的作用。基于社会共济性质的生育保险实质上是向低生育意愿的群体征税，用于补贴有生育意愿和行为的社会成员，国家承担了人类再生产中的再分配责任。生育保险社会化有利于分散风险，可以由市场机制来实现，但由于存在信息不对称、逆向选择和道德风险问题会形成生育保险市场缺失，只有国家依靠强制力建立生育保险制度才能避免过高的交易成本[17]。研究证明，政府介入实施强制性的生育保险计划，有利于改进生育社会化的制度绩效[18]。

罗尔斯的“正义论”，提出创造一个平等自由和机会均等的社会制度框架[19]。从社会公平和社会团结的视角，生育保险不仅减少低收入阶层因生育带来的经济损失，也起到平衡女性家庭、职业双重压力的作用。对于生育保险的推进，女性主义运动是不可或缺的力量，随着平等、正义价值观的广泛传播，妇女也越来越多地参与社会化大生产活动，女性主体意识不断增强，“于是女性主义脱颖而出，抗议男性对女性的支配”[20]。生育是女性特有的生理和社会体验，国家对生育的责任，体现了社会对于女性人类再生产价值的肯定。在女性主义和其它意识形态不断融合发展的过程中，生育保险的内涵和外延得以拓展，在一定意义上推动了性别公正。正是社会成员对公平理想的追求，才导致包括生育保险制度在内的社会福利的增长。

福利主义国家责任理论与福利国家实践有着密切关联，“福利国家”的产生，有着其深刻的实践传统和文化渊源。文艺复兴后世俗国家与教会在社会福利供给方面存在较长时期的主导权之争[21]。马克思主义和社会民主主义后来成了国家干预主义社会保障理论的重要政治哲学基础，而这正是“福利国家”理论的一个核心要义。古典经济学在各种思潮的冲击下，开始以增进社会福利为研究起点，由最初的以再分配增进社会福利的古典福利理论，到构建社会福利函数和相关原则的新福利主义理论，初步形成建立福利国家的思想。在福利国家的框架下，国家不再仅仅是为抵御社会风险而构建社会保险体系的召集人，国家切实承担从生育保险的制度供给、规制建设、到提供财政支持的全面责任。

四、我国生育保险制度构建理念的基本取向

我国生育保险制度的构建以职业保障为基础，具有社会关怀和福利主义国家动员的基本特征。

1.基于社会关怀的就业保障型生育保险

我国生育保险责任认定，以受保妇女就业为前提，《社会保险法》第五十四条规定:“生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。”并且:“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇”。未就业配偶与在职女职工相比，享受不完全生育保险待遇，不能获得生育津贴。针对夫妻双方均为非职工的家庭，无从享受生育保险。农村进城务工女性虽然具有职业身份，却无法享受同等的生育保险。而对于自雇用者、灵活就业群体，无法参保生育保险。就业型生育保险在户籍、职业身份的消解下，使得生育保险覆盖面降低。

我国生育保险的推进，缺乏将社会保险权作为一项公民权利的视野。有关生育保险的法律法规，均为行政权力的行使与保障、行政相对人的义务履行及行政法律责任承担的规定，体现出一种行政优位、权力本位的理念[22]。生育保险权作为可以向国家和其他义务主体主张的权利，我国生育保险立法在规定行使社会保险权遭遇障碍时的救济机制更是欠缺。这些并非立法技术问题，而是公共政策制定中，以扩大行政主体权力职能、便于社会管理者变通为目的。

2.生育保险作为调节劳动力供给的福利主义国家动员

基于市场失灵和有效需求不足假说，福利主义的公共政策强调对社会资源的主动调整。我国生育保险客观上具有调节劳动力供给的功能，在福利主义国家社会动员中具有工具性应用的特点。

20世纪50年代，正值社会主义经济建设的开创时期，国家为恢复经济和加速工业化建设对女性劳动力产生迫切需要，生育保险制度的建立是基于妇女解放，也是女性人力资源配置向公共生产转移的国家动员。“只有参加社会主义的及带有社会主义成分的生产劳动，才有利于妇女的彻底解放”[23]。以“男女平等”为主流话语，以教育和鼓励妇女从家庭中走出，参加国家的工农业生产为实践，“妇女被最广泛地动员起来——无论是农村还是城镇，都完成了从家庭领域走向社会化生产的过程”[24]。在计划经济体制框架内，生育保险作为一种制度安排，潜在作用之一是鼓励妇女就业，只有就业才能得到生育保险，生育保险成为国家对女性劳动力在社会物质再生产和人口再生产方面进行资源配置的重要途径。对于刚从家庭走向社会的广大城镇妇女而言，生育保险使其继续从事家庭再生产的同时，可以投身社会生产劳动。在公领域的社会分工层面，完成了由家庭妇女到社会生产劳动者角色的转变。然而，家庭内分工依然沿袭了传统分工模式，工作、家务劳动、看护子女，女性多重社会角色带来的心理冲突与困惑就不可避免了。

计划经济模式下的生育保险，使城镇妇女逐渐形成了”一高两低”(高就业、低工资、低效益)的就业模式。促进了国家经济建设，在一定意义上也促进了妇女解放:广大城镇妇女通过就业，实现了经济独立，由此提高了社会地位、家庭地位，特别是劳动就业方面与男子平等的机会和权利。

但是，转型时期我国劳动力市场呈现供大于求的特点，在市场经济中，原有国营企业经营困难，但是生育保险依然保持了计划经济时期以企业为基础的筹资模式，换而言之，保证职工生育权成为企业社会责任，此时的生育保险造成女性用工成本高，在下岗浪潮中女性首当其冲，形式上的保护变成事实上的歧视。而体制外农村妇女进城就业，虽然具有职业身份，受户籍限制生育保险缺失，缺乏基本的福利覆盖，形成转型时期妇女生育保障的倒退。这种倒退强化了妇女对家庭的依赖。转型时期的生育保险制度成为隐性国家动员，承担着生育社会责任的女性退出劳动力市场，在一定程度上以降低女性劳动参与率来缓解国内就业压力。

［注释］

①《马克思恩格斯选集》(第4卷)，北京:人民出版社，1995年版，第162页。

②潘锦棠:《中国生育保险制度的历史与现状》，《人口研究》，2003年第2期。

③资料来源:国际劳工组织网站http://www.ilo.org/ global/lang－－en/index.htm

④美国社会保障总署:《全球社会保障制度——2004》，北京:华厦出版社，2004年版，第2页。

⑤郭慧敏，王慧芳:《女性特殊劳动权益保护的负效应分析及消解》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)，2009年第4期。

⑥艾莉森·贾格:《性别差异与男女平等》，见王政，杜芳琴:《社会性别研究选译》，北京:生活·读书·新知三联书店，1998年版，第192页。

⑦[22]郑尚元，扈春海:《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》，《现代法学》，2010年第5期。

⑧陈琳:《生育保险、女性就业与儿童发展的研究评述》，《江西财经大学学报》，2010年第6期。

⑨Population Reference Bureau(2005)，2004 World Population Data Sheet，Washington DC.

⑩Department of Economic and Social Affairs，UN World Population Prospects:The 2002 Revision，Vol.1 Comprehensive Tables，NewYork:United Nations，2003:pp.602－609

[11]Caldwell J.C and SchindlmayrT，Explanations of the Fertility Crisis in Modern Societies:A Search for Commonalities.Population Studies，Vol.57，No.3，2003:pp.241－263

[12]robin fox.Kinship and marriage:An anthropological perspective.Cambridge University Press，1967:31

[13]Dennis，C.L..Breastfeeding Initiation and Duration:a 1990－2000 Literature Review.Journal of Obstetric Gynecologic and Neonatal Nursing，2002，(1).

[14][16]涂肇庆:《生育转型、性别平等与香港生育政策选择》，《人口研究》，2006年第3期。

[15]McDonald.，Les politiques de soutien de la feconditè:l’eventail des possibilities.Population－F，2002，Vol.57，No.3，pp.423－456转引自涂肇庆:《生育转型、性别平等与香港生育政策选择》，《人口研究》，2006年第3期。

[17]Oliver Fabel，The Economics of Pensions and Variable Retirement Schemes?John Wiley＆Sons:1994，p.23.

[18]Brown，J.R.，O.S.Mitchell and J.M.Poterba，Mortality Risk，Inflation Risk，and Annuity Products，NBER Working paper 7812，2000.

[19]约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏，何包钢，廖申白译，北京:中国社会科学出版社，1988年版，第7页。

[20]利昂·P·巴拉达特:《意识形态:起源和影响》(第十版)，北京:世界图书出版公司，2010年版，第298页。

[21]Royle，Modern Britain:a Social History 1750－1985，London:Edward Arnold，1987.

[23]人民日报社论:《必须用总路线的精神教育广大农村妇女》，《人民日报》，1954年1月29日。

[24]高小贤:《“银花赛”:20世纪50年代农村妇女的性别分工》，《社会学研究》，2005年第4期。

国家社科基金项目“就业性别歧视法律问题研究”(06BFX043)、九三学社中央参政议政专项课题“职业招聘中禁止性别歧视的法律政策研究”、西北工业大学人文社科与管理振兴基金项目“促进就业公平的公共政策研究”。

刘咏芳，西北工业大学人文与经法学院讲师，博士研究生。

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1003－8353(2012)03－0172－04