金融消费者保护理论述评

赵 煊，魏 建

(山东大学经济研究院，山东济南250100)

金融消费者保护理论述评

赵 煊，魏 建

(山东大学经济研究院，山东济南250100)

次贷危机的爆发证明金融消费者保护已经成为金融体系能否健康持续发展的一个关键问题。对于金融消费者保护的理论根据，现有研究分别从金融服务的供给、需求和监管三个角度进行了分析。但整体来看还应当:①加强主流经济学理论与工具在金融消费者保护领域的应用;②寻求最优的金融消费者保护水平;③相关制度设计应具体化、精细化;④结合我国金融发展的实际情况。

金融消费者;金融消费者保护;金融监管

次贷危机爆发后，金融消费者保护作为一个热点问题倍受关注，各国纷纷意识到对该问题的重视不足是导致此次全球性金融危机的根源之一，突出金融消费者的重要地位，避免监管缺位以防止危机再次爆发，在世界范围内已基本达成共识。金融消费者保护不是一个新问题，早在二十世纪六十年代，便已经伴随着全球轰轰烈烈的消费者保护运动进入人们视野，至二十世纪九十年代，泰勒提出的“双峰理论”将其作为同审慎监管并行的两大金融监管目标之一，同时也拉开了对于相关问题的理论研究的序幕，而不再仅仅局限于政策层面。本文将对相关领域的理论研究做一梳理，力争将金融消费者保护问题阐述清晰，为相关研究工作做出一点贡献。

对现有文献加以梳理可以发现，现有研究主要围绕金融交易中涉及的供给方、需求方以及监管方三个方面展开，本文也将按照这个逻辑构架进行分析评述:

一、以需求一方为研究视角

作为金融交易的需求一方，金融消费者的弱势地位贯穿整个交易过程始终。这种弱势首先体现为信息的不对称，相较于金融机构，消费者在产品性质、价格以及销售商质量等方面均处于信息劣势①，导致消费者无法准确判断金融产品的质量如何、与自身的抗风险能力匹配与否，当产品提供者打出误导性的广告或提供部分的和令人迷惑的产品信息时，消费者可能做出不适当的选择，甚至接受一些可能伤害他们的产品，从而增加了消费者因不当购买而发生额外损失的可能性。因此，需要对金融消费者提供特殊保护以消除信息劣势为其带来的潜在威胁②。

金融消费者的弱势还表现在专业知识的不足。与专业的金融机构相比较，金融消费者普遍缺乏基本的金融知识，甚至对于诸如利率计算等最简单的金融问题，掌握情况也不尽如人意③。Lusardi、Tufano等人的案例研究表明，23－28岁年龄段的金融消费者中，仅仅有27%的人掌握了最基础的金融常识，而在50－69岁年龄段中，这一比例更是低至24%以下④。这种情况在受教育程度和收入水平较低的消费人群中更为普遍⑤。这大大增加了金融消费者犯错误的可能性，他们可能只有有限的认识、知识和技能去评估产品的风险与适当性，这导致他们在金融交易中往往支付更高昂的成本，更可能被债方侵害，并且不知道如何捍卫自己的权益⑥。

虽然经验可以在一定程度上弥补上述专业知识不足的劣势，但是由于一些诸如抵押贷款之类的金融决策，只是偶尔才会发生，而且，这类决策的结果可能会在很长时间之后才表现出来，在此期间还易受到随机冲击的影响，因此，个人经验的积累相当困难。并且由于社会上普遍禁忌谈论个人金融状况，这就更加降低了有关金融消费的社会学习的有效性⑦。因此，经验无法完全弥补金融消费者专业知识的欠缺所带来的负面效应，针对消费者的金融教育与金融救助此时显得尤为重要。

行为经济学的研究成果表明，消费者认识上的一些偏差会加剧上述信息与专业知识的劣势，导致自身利益受损。例如，当消费者面临选择时，往往会犯系统性错误，被金融机构利用⑧，并且金融消费者容易低估某些风险(例如，对未来收入的乐观假设)和高估别人对未来事件的保证，有过度依赖金融精英和过分信任权威人士意见的倾向(例如信贷人员和经纪人)⑨，Brix and McKee的案例研究恰恰支持了上述观点，他们发现，美国的金融市场上充斥着那种太过完美以至于不可能为真的金字塔投资计划，但消费者仍然乐意接受⑩。此外，金融消费者还习惯于把更多的权重放在当前而不是未来，导致今天做出的决定，在某种程度上会降低自身未来的福利[11]。

更为糟糕的是，认识偏差可能导致传统的解决市场失灵的方法失去效力。传统的市场失灵常常通过提供或披露信息的方式解决，以缓解信息不对称问题、降低搜寻成本、限制市场势力等等。但如果消费者由于存在认知偏差，既不能理解这些信息，也不相信这些信息与他们做出决策有关，那么已有的信息披露可能无济于事。例如，当消费者错误地认为他们将每月按时偿还其信用账单时，对滞纳金和利率的清晰披露就无法改变他们的决策，因为消费者在购买时并不认为这些信息与他们有关[12]。因此，有必要采取措施，以确保金融机构的信息披露是事前的，并且能被消费者充分理解的[13]，同时，可以进行金融消费者教育，引导消费者改变错误认识，作为保护金融消费者的手段之一[14]。

很明显，上述研究都是从金融消费者自身出发，来揭示消费者在金融交易中利益受损的潜在原因，进而说明需要对金融消费者提供特殊保护。还有一部分学者从金融交易的供给方入手，为金融消费者保护寻求理论支持。

二、以供给一方为研究视角

金融机构(包括各金融中介机构)是金融产品的提供者与出售者，在金融交易中扮演供给方的角色。虽然长期来看，金融机构与金融消费者的利益是一致的，但是不能否认，两者的短期利益有可能存在冲突，因此，金融机构有动机在金融交易中损害消费者利益来增加自身收益。

例如，McCoy对美国混合浮动利率抵押贷款市场进行研究发现，复杂的产品设计导致消费者无法识别产品的性质与优劣，进而无法通过产品的质量来判断金融机构的质量，对于金融机构的声誉，消费者的认识也是滞后的，需要根据新的信息来调整对金融机构的认识[15]。这种认识上的滞后时间持续越久，金融机构就越容易通过提高产品的复杂程度来向金融消费者出售低质量产品，提高自身收益，化解市场对金融消费者的保护作用，侵害消费者的利益。

现有的金融机构盈利模式也为金融机构侵害消费者权益提供了动力，尤其是对于一些金融中介机构，与金融产品的提供者形成一种代售关系，而代售行为的薪酬结构与佣金模式有可能激励金融中介给予消费者不恰当的购买建议，从而损害消费者利益，而这种潜在的威胁需要监管部门加以限制[16]。Carlin、Gervais的研究也得出类似结论，他们认为市场中的金融企业与为其提供产品销售服务的经纪人之间面临着一种双边隐藏信息的问题，如果市场提高对产品质量的要求与监督，那么在销售过程中，中介机构为消费者评估产品质量与风险程度所能得到的边际收益就会越小，在这种情况下，中介倾向于选择较低的努力水平对消费者进行风险评估;而如果市场提高对金融中介的要求与监督，中介机构对于消费者与金融产品是否适合进行评估时就会投入更多的努力，导致产品生产机构有激励放松对产品质量的提高，从而产生了产品生产机构与中介机构的相互搭便车行为，导致市场失灵，使金融消费者得不到保障[17]。

另外，金融机构的金融创新也可能对金融消费者构成威胁[18]。虽然有学者认为，金融创新有利于完善市场，增加消费者的选择，减少交易成本，是对新的风险因素与技术进步的回应[19]，但是，不可否认，并非所有的创新产品都有利于金融消费者的利益，过于复杂的金融衍生产品，加剧金融消费者的信息劣势，增加了其因购买不适宜产品而蒙受额外损失的风险。例如，“捐赠”或者“储蓄”抵押贷款也许会是一些家庭享受税收优惠，但是对于另外一些家庭，却有可能使他低估这种绑定股权投资的风险[20]。

上述供给一方的原因也决定了需要对金融消费者进行特殊的保护，以避免其利益在金融交易过程中受到损害。而这种保护需要由金融交易的第三方来提供，这也是现有很多文献探讨金融消费者保护的另一个重要方面。

三、以监管方为研究视角

由于金融交易中供求双方的实力差距悬殊，导致金融消费者没有能力进行自我保护，金融机构没有激励进行消费者保护的局面，因此，为了维护金融行业的长期稳定发展，需要由第三方来为金融消费者提供有针对性、有倾向性的特殊保护。而政府及其代理机构无疑是这个第三方的最佳人选。

自从泰勒提出“双峰理论”，将金融消费者保护与金融监管联系在一起，政府应该在金融消费者保护中扮演重要角色已基本为各国监管当局所共识。同时，由政府提供金融消费者保护，也符合管制经济学中的基本理论。根据管制经济学中的规制理论，作为规制者的政府(或者代表政府的具体监管机构)通过平衡生产者与消费者的利益来寻求社会福利最大化。金融消费者保护的实质正是对金融交易的双方——金融机构与消费者的短期利益进行一个平衡，防止金融机构为了短期利益侵害金融消费者，影响整个金融体系的长期稳定发展。这种平衡无法由交易双方通过市场来完成，只能依靠拥有强制力的第三方——政府来完成，因此，政府有必要承担起金融消费者保护的义务。

进一步的，政府有权力通过立法等手段明确金融消费者具备哪些权益，捍卫金融消费者保护的战略地位，限制金融垄断，提高市场竞争程度，降低因市场失灵对金融消费者的损害，改善社会福利水平。Llewellyn的研究证实了上述观点[21]。他讨论了为什么对于金融零售业中的消费者来说，成立监管机构以保护其利益，对社会福利是有好处的。Llewellyn对监管给出了包括金融市场潜在的系统性问题存在外部性、纠正金融市场中出现的市场失灵和不完备性、消费者信心对金融市场存在正的外部性以及消费者对金融监管的需求是为了获得一定程度上的保险以及降低交易成本在内的七大理由，分析了政府监管对于维护金融消费者利益的重要性。

同时，政府的作用在于，可以通过颁布法律、法规，强制金融机构进行信息披露，规范信息披露的形式，提高信息披露的有效性，打击虚假广告，使消费者更容易比较各种金融产品的风险，缓解信息不对称问题，降低搜寻成本。Brix and Mckee对柬埔寨、秘鲁、加纳、东欧以及前苏联地区的实证研究表明，在这些地区实行的新的价格披露要求明显地降低了小额信贷的利息率水平，减少了金融消费者的融资成本[22]。

此外，政府监管部门还可以通过立法，限制金融中介的行为，防止出现中介机构为提高自身收益而向金融消费者推销不适宜金融产品。例如，在抵押贷款市场上，建立抵押贷款经纪人信托责任制，以法律的形式要求经纪人尽其最大可能为借款人获得最优的贷款利率，保障金融消费者的利益[23];甚至政府可以进行直接的价格管制，防止金融机构利用金融消费者的搜寻成本来制定远高于边际成本的定价，避免消费者为金融产品支付显失公平的过高价格[24]。

进行金融消费者教育，提高消费者自身的金融素质与识别金融产品的能力，也是政府进行金融消费者保护的重要途径，尤其是对低收入水平与低受教育水平的消费人群进行必要的金融教育，是保护其利益不受损害的有效方式。但有效的金融消费者保护还应该涵盖更广泛的内容，除了监管与金融教育，政府与监管部门需要保证消费者在金融交易中受到公平的对待，并在损害发生后向消费者提供有效的第三方救济[25]。

但是，监管方提供的金融消费者保护也存在一定的负面作用。首先，政府提供保护的主要手段就是管制与干预。而管制除了带来高成本以外，如果干预不当，还有可能造成市场价格扭曲、市场秩序紊乱等不良后果，导致政府失灵。同时，金融监管与金融创新之间存在着一种冲突[26]，过于严厉的监管，有可能抑制金融创新的发展，导致可供金融消费者选择的金融产品种类减少，这在某种程度上也使消费者的福利受损。

次贷危机的教训告诉我们，政府提供的金融消费者保护也并非万能，监管失当是造成次贷危机爆发的根源之一。正如前美国联邦储备委员会主席Edward Gramlich所说:“在优级市场上，我们本不太需要监督，但我们却监管很严密;在次级市场上，我们迫切需要监管，大多数的贷款在几乎没有监管的情况下发放出去。这就像一个城市制订了关于谋杀的法律，但没有警察巡逻。”在此背景下，一部分学者开始了对美国现有金融消费者保护监管体系的反思，认为虽然美国的法律中不乏涉及金融消费者保护的条款[27]，并且较之大多数国家而言，美国的金融监管制度相对完善，但是，对于金融消费者保护松懈的执行却导致监管制度失效[28]。Mc-Coy指出，联邦银行监管机构对待掠夺性贷款与不公平现象没有起到应有的作用[29]。Wilmarth在报告中统计，1994到2004十年间，美国货币监理署(OCC)没有发生一起针对主要银行关于违反金融消费者保护相关法律的诉讼[30]，Levitin也在其报告中指出，2000年至2008年其间，OCC征收的所有69起罚款之中，只有6起与消费者保护有关[31]。由此也可以看出，金融消费者保护在实际操作层面缺乏力度。此外，复杂的监管体系也是进行金融消费者保护的一大障碍，由于搞不清楚各监管部门的权属，因此导致许多消费者不得不放弃投诉。

四、评述与思考

通过对现有金融消费者保护研究的综合分析可以看出，已有研究还存在以下主要问题:

第一，金融消费者保护是一种带有倾向性的保护，现有研究也大都强调了保护消费者在金融交易中的利益不受损害的重要性，但是过犹不及，过度保护也可能会与传统的审慎性监管相冲突，影响金融机构的运行效率，引发监管困境。

第二，诸多问题仍旧存在争议，虽然大部分研究承认政府监管对金融消费者保护的重要作用，但是，也有一些学者持相反观点，比如，Benston就反对政府对金融市场的管制与干预。他对金融业各领域，包括银行业、证券业和保险业中关于消费者保护的金融管制制度进行评述，并列举出关于金融消费者保护的六大监管目标并逐一进行了驳斥。最终，Benston认为以消费者保护作为对金融企业和金融产品进行政府监管的理由是不成立的[32]。Kovacic也提出，设立独立的机构进行金融消费者保护，可能会增加与其他银行监管部门的交易成本和政策协调成本，降低市场效率[33]。

第三，现有研究还没能形成系统的理论体系。相较于经济学领域的其他一些理论问题，金融消费者保护尚未形成一个明确的理论框架，没有提出完备的经济学分析，由现实矛盾引发的感性认识较多，由科学分析得出理性认识较少。

第四，现有研究大多以美英等发达国家为研究对象。虽然英美等发达国家金融消费者保护走在世界前列，相关理论研究水平同样世界领先，无论是从理论层面还是实践层面，都对以中国为代表的发展中国家具有重要的借鉴价值。但是，也应该看到，美国的金融环境、社会文化、监管发展水平等等因素都与我国的实际情况差别很大，因此，以发达国家为研究对象所得出的结论未必适用于中国。而且，次贷危机的爆发也印证了现有的西方模式存在缺陷，因此，简单的模仿与照搬是行不通的。我国学者虽已开始关注相关问题，但多以介绍外国相关经验为主，真正结合我国实际情况的相关理论研究还比较少。

综合上述金融消费者保护研究领域的问题，我们认为，以后的研究应该从以下几方面入手:

首先，加强主流经济学理论与工具在金融消费者保护领域的应用，综合金融学、制度经济学、行为经济学、计量经济学、法学、法经济学、博弈论等理论武器，明确各相关主体间的博弈关系，预测可能引发的监管困境以及测算最优的金融消费者保护的水平，力求使金融消费者保护实现量化与可控制化，防止出现因金融消费者保护而影响金融体系运行效率的问题出现。目前已经有部分国内外学者在金融消费者保护研究的理论化与模型化上做出了非常好的尝试，这也是未来我们进一步开展相关研究的突破口。

第二，对于金融消费者保护问题上存在的争议，我们认为主要是金融体系自身的复杂性所造成。现有研究往往都以金融领域的某一个方面作为研究对象，而少有抽取金融消费者共性进行总括性的研究，所得出的结论也不具有一般性。金融市场机构众多，产品纷繁多样，因此，很难找到一种放之四海而皆准的金融消费者保护模式，针对不同的市场、不同的产品，相同的保护政策有可能产生完全相反的效果，因此，要减少争议，比较可行的方法是将相关制度设计具体化、精细化。

第三，我们应该在借鉴西方发达国家研究方法与实践经验的基础上，结合我国的实际情况，发展出一套真正适合我国国情的金融消费者保护理论体系，使相关方面的理论研究能够真正服务于我国金融消费者保护实践，指导相关法制、自律机制的制定，为我国金融消费者保护机制的完善献计献策。

［注释］

①Porteous D.，Helms B.“Protecting Microfinance Borrowers”，Focus Note，CGAP.2005，No.27

②[28]Tennyson S.“Analyzing the Role for a Consumer Financial Protection Agency”，Policy Brief，2009－PB－13

③Porteous D.“Consumer Protection in Credit Markets”，Policy Focus Note，Financial Access Initiative.［http://www.financialaccess.org］

④Lusardi A.，Tufano P.“Debt Literacy，Financial Experiences，and Overindebtedness”，NBER Working Paper No.w14808，2009

⑤Calvet L.E.，Campbell J.Y.，Sodini P.“Measuring the Financial Sophistication of Households”，American Economic Review，2009，vol.99(2)，p393－398

⑥Wilson T.，Howell N.，and Sheehan G.“Protecting the Most Vulnerable in Consumer Credit Transactions”，Journal of Consumer Policy，2009，32(2):117－140.

⑦Zelizer V.A.“The Social Meaning of Money:Pin Money，Paychecks，Poor Relief，and Other Currencies”，Princeton University Press，1994

⑧[25]Ardic O.P.，Ibrahim J.A.，Mylenko N.“Consumer Protection Laws and Regulations in Deposit and Loan Services”，World Bank Policy Research Working Paper 5536，2011

⑨Laibson D.“Golden Eggs and Hyperbolic Discounting”，Quarterly Journal of Economics，1997，vol.112(2):443–477

⑩Brix L.，McKee C.Protecting Branchless Banking Consumers:Policy Objectives and Regulatory Options.Focus Note，2010，No.64

[11]Strotz R.H.“Myopia and Inconsistency in Dynamic Utility Maximization”，Review of Economic Studies，1955，23(3):165–180

[2123]Campbell J.Y.，Jackson H.E.，Madrian B.C.，Tufano P.“Consumer Financial Protection”，Journal of Economic Perspectives，2011，Volume 25，PP 91–114

[13]Barr M.S.，Mullainathan S.，and Shafir E.“Behaviorally Informed Financial Services Regulation”，http://www.Newamerica.net

[14]Campbell，J.Y.“Household Finance”，Journal of Finance，2006，61(4):pp1553－1604.

[5129]McCoy P.A.“Testimony before the U.S.Senate Committee on Banking，Housing，and Urban Affairs”，2009

[16]Inderst R.，Ottaviani M.“How(Not)to Pay for Advice:A Framework for Consumer Financial Protection”，Journal of Economic Literature，2010

[17]Calin B.，Gervais S.“Legal Protection In Retail Financial Markets”，NBER Working Paper，2009，NO.14972.

[18]Hillebrand G.“Before the Grand Rethinking:Five Things to Do Today with Payments Law and Ten Principles to Guide New Payments Products and New Payments Law”，Chicago Kent Law Review，2009，83(2).

[19]Merton R.C.“Financial Innovation and Economic Performance”，Journal of Applied Corporate Finance，1992，4，pp12－22

[20]Scanion K.，Whitehead C.“International Trends in Housing Tenure and Mortgage Finance”，Council of Mortgage Lenders Research，2004

[21]Llewellyn D.“The Economic Rationale for Financial Regulation”，FSA Occasional Paper Series，1999.1

[22]Brix，L.and McKee K.“Consumer Protection Regulation in Low－access Environments:Opportunities to Promote Responsible Finance”，CGAP Focus Note 60，2010

[24]Hortacsu A.，Chad S..“Product Differentiation，Search Costs，and Competition in the Mutual Fund Industry:A Case Study of the S＆P 500 Index Funds”，NBER Working Paper，2003，No.9728

[26]Shiller R.J.“Financial Invention vs.Consumer Protection”，http://www.nytimes.com/2009/07/19/business/economy/ 19view.html

[27]Bair，S.“Consumer Ramifications of an Optional Federal Charter for Life Insurance”，http://www.isenberg.umass.edu/finopmgt/uploads/textWidget/2494.00004/documents/bair－cons－ramifications.pdf.

[30]Wilmarth，A.E.“The OCC’s Preemption Rules Exceed the Agency’s Authority and Present a Serious Threat to the Dual Banking System and Consumer Protection”，Annual Review of Banking and Financial Law，2004，23

[31]Levitin，A.J.“Hydraulic Regulation:Regulating Credit Markets Upstream”，Yale Journal on Regulation，2009，26

[32]Benston G.J.“Consumer Protection as Justification for Regulating Financial－Services Firms and Products”，Journal of Financial Services Research，2000，17:3，pp.277－301

[33]Kovacic W.E.“Statement on the Proposal to Create a Consumer Financial Protection Agency to the Committee on Energy and Commerce and the Committee on Financial Services”，http://www.ftc.gov/speeches/kovacic/090728stmtrecord.pdf.

山东省社会科学基金资助项目(10CJGJ43)。

赵煊，男，山东大学经济研究院博士;魏建，男，山东大学经济研究院教授，博士生导师。

F830.2

A

1003－8353(2012)03－0111－05