财税法视野下的房地产市场调控*

徐成文

(合肥学院经济系，安徽合肥230601)

一、不完善分税制下的土地财政:影响房地产调控效果的一个重要因素

始于1998年的住房制度改革取消了福利分房，推动住房商品化，极大地推动了房地产业的发展，城镇居民的住房条件得到很大改善，也对我国的经济发展起到了很大的拉动作用。然而2003年起，对积极财政政策的路径依赖导致房地产市场投资扩张，造成商品房房价飞涨，部分已超出普通居民的承受能力［1］。2005年之后，国家出台了一系列政策对房地产业进行调控，希望平抑房价，但收效甚微。房价上升势头不减，说明中央政府的宏观调控机制运行不畅，阻力较大。名义上中央政府可以出台土地政策、金融政策、税收政策等来调节房产供应量、房产供应结构和房产需求，实际上中央政府除了货币政策和税收政策可以直接作用于房产市场之外，其他的政策措施都要通过地方政府来实施［2］。

房地产市场和其它市场一样，也有失灵的时候，这是对房地产市场进行宏观调控的主要原因。由于现实中所有的市场都是不完备的，市场失灵问题普遍存在，因此，政府把注意力集中在较大、较严重的市场失效情况上是比较合理的［3］。房地产市场领域存在的外部性、垄断、信息不对称、保障性住房供给不足以及分配不公等，必须借助政府“看得见的手”弥补房地产市场的失灵。对房地产业需不需要调控已没有争议，争议的焦点是如何调控以及房地产市场为何屡调不见效。在诸多构成房地产市场调控效果不理想的原因中，我国目前不完善的分税制下所形成的土地财政或是一个重要原因。1994年我国开始实行分税制改革，用财政联邦制度的规则模式替代了原来的财政集权体制。形成了一种中国式的不同于美国、加拿大等国家的财政分权模式。分税制财政体制是创建市场型财政体制的第一步，在全国范围内推广税制改革，划分中央税、地方税和共享税，分设国税和地税两大征税机构，确定中央和地方的事权和支出范围。然而到目前，我国仍然未能建立起真正的分税制分级财政体制。从根本上说，我国的财政体制尚未摆脱集权型体制模式的影响［4］。总的说来，无论是分灶吃饭还是划分税种，从分成到财政包干再到分税制改革，如何合理分权一直是我国财政体制改革的难点，更是各级政府和理论界所关注的焦点［5］。

分税制改革，使地方政府获得了更大的资源配置权，但同时也面临着更大的财政压力。分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%。但是，分税制改革后，这一比重迅速下降到45%。而地方财政支出的比重则从1978年的52．6%上升到2007年的76．9%［6］。但是中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有根本改变中央和地方事权划分格局。财权上移和事权下放，一些本应由中央或上级政府承担的责任，却由基层政府承担，地方事权比重普遍高于财权带来的压力。地方财政收入下降的原因主要有:首先，共享税税种增多，中央收入比重不断提高。增值税的75%归中央，25%留给地方;资源税以地域为界，海洋资源税归中央，陆地资源归地方;营业税以行业为主，铁路、金融和电信营业税归中央，其他行业归地方;近几年增长较快的所得税也改为共享税。其次，中央对地方的转移支付不足以弥补事权扩大的支出。1998年末中国开始逐步建设公共财政，随之地方政府事权不断扩大，主要包括具有区域性受益特征的基础设施、社会服务、文化传播媒介以及社会管理等，其支出由地方政府来负责［7］。再次，许多减免税、停征和取消的税种都相应减少了地方财政收入。

房地产业和建筑业发展成为地方财政预算内的支柱性收入，出让金成为预算外收入的主要来源。土地出让金和相关税费的土地收入成为地方政府的主要经济来源，有的地方已占到其财政收入的一半以上。地方政府对土地财政的偏好不仅缘于土地出让收入和来自房地产相关税费的收入，还有其他税收和政绩的考虑。地方政府的财政收入和政府部门的利益以及官员的晋升激励都可依赖土地财政解决。地方政府可以通过改善基础设施、优化区位条件等方式拉动商业用地和居住用地价格的上升，从而扩大了土地出让收入以及与此密切相关经济部门的税收收入，该过程能够降低地方政府的财政约束;地方政府也可以通过压低工业用地出让价格吸引流动性税基进入本区域，以短期内的土地出让收入损失换取长期的稳定税收来源，该过程有利于地区经济总量的增加和政府官员“政绩工程”的凸显［8］。地方政府为了地方财政、政绩工程和自身晋升考核的需要，对中央政府房地产宏观调控并不完全遵守，是影响房地产市场调控的重要因素。

二、财税法原则:房地产调控有效性之保证

财政分权、财权与事权相匹配原则是财税法的基本原则。根据分权理论，中央政府和地方政府是不同的财政主体，代表不同的利益。我国分税制改革赋予了地方政府独立主体的地位，强化了地方政府自身相对独立的行为模式。地方政府迫于发展经济、促进就业以及地方间竞争的需要，都会把解决地方财政问题放在首位。土地是地方政府所能控制的核心资源之一，土地价格及其收益在短期内对缓解地方政府的财政约束起到积极作用。地方政府在当前事权不断下移又没有相应地取得收入的情况下，只会增加对土地财政的依赖。不少研究都支持这样的判断，即地方政府对土地财政的依赖是房价高企的原因之一，同时也是历次房地产市场调控效果不理想的原因之一。只有提高地方财力，才会消除地方对土地财政的依赖。提高地方财力做法是适当提高地方收入在共享税中的比例，完善分税制，确立地方主体税种，减少地方对中央财政的依存度。这样，中央政府的房地产市场调控才会得到地方政府不折不扣地执行，从而达到预期效果。1994年推行的分税制，仅解决了中央与地方的财权划分问题，省以下政府间财权没有规范划分，与分税制相对应的事权也没有规范划分。“事权无限、财权上收”的现实，造成地方政府通过土地储备制度获取土地出让金，也是历次房地产市场宏观调控变成“空调”的主要原因。

财权和事权相匹配原则另一要求是建立有效的财政转移支付制度，规范化的财政转移支付制度是分税制不可缺少的重要组成部分，能平衡政府间财政能力，提高财政活动的效益，实现各地区社会公共服务水平的基本一致性。基本公共服务均等化是经济社会发展到一定程度必然要解决的问题，是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现是政府间财政转移支付制度［9］。在我国，财政转移支付制度是分税制重要制度之一，同样是公共服务均等化的基本要求。均等化内容不仅包括居民享受公共服务的机会均等，更应包括居民享受公共服务的结果均等。即不仅是形式上的平等，更是实质上的平等，这与法理念中的公平与正义观念和要求相一致。现代社会，政府是公共利益代表之一，政府的职能之一就是调节地区之间、城乡之间和人与人之间政治、经济和文化各方面的不平等。而有效的财政转移支付制度就是实现此目标的重要措施。我国近几年房地产市场调控效果不理想，固然有供需矛盾、政府GDP政绩、开发商暴利等方面原因，从财税法角度来说，地方事权与财权不一致以及财政转移支付不规范也是重要原因。在财权与事权相匹配情况下，财政转移支付在房地产市场调控中起着非常重要的作用。财政转移支付作为协调政府间财政分配关系的基本手段，其目标是实现各地区间社会公共服务水平的基本一致性，使不同地区的居民都享有大体相同的社会服务内容和相似的服务效果。因为地方政府为了获得提供公共服务所需的财力，必然要把眼光放在它所能支配的土地上。在地方政府财力不足以承担公共事务时，上级政府就要依法实施对下级政府的财政转移支付，实现事权与财权的均衡［10］。中央政府通过规范的财政转移支付，减轻地方政府在提供公共服务时的财政压力，地方政府对土地财政的依赖会减少，缘于招拍挂而不断抬高的土地价格会适度降低，房价自然会回落。

三、财税法视野下房地产调控对策

房地产市场调控效果不理想的原因很多，从上面的分析中可以看出，地方政府对土地财政的依赖是其中一个重要原因。对房地产市场进行调控，尤其是控制房价需标本兼治，消除房价上涨的诱致性因素，从变迁制度入手，完善分税制。从财税法视角，在财政分权基础上，坚持财权与事权相匹配原则，完善财政转移支付制度，提高地方财力，达到房地产市场调控目标。

坚持财权与事权相匹配原则，完善分税制。首先要合理划分事权，事权的划分就是对各级政府职责的划分，有了事权的划分才能有支出责任的划分，政府间收入划分和转移支付才有依据。一般来讲，事权的划分要考虑到公共产品的层次性问题。但实际中，一些按照公共产品属性和行政隶属关系应当是全国性或中央政府的支出责任，根据属地原则部分转嫁给了地方，致使地方政府财力紧张［11］。而要解决地方财力不足，应适当提高地方收入占共享税的比重，提升对不发达地区的转移支付;另外要确立地方主体税种，提高地方财力。要建立与事权相匹配的地方财税体系，需推进以房地产税制为重点的财产税改革，加大在住房保有环节方面的税负设计，适时开征房地产税，增强地方政府财力。我国现有的房地产税收包括房产税、城市房地产税和城镇土地使用税。但是，这些税种收入规模小，不能满足地方财政需要，房地产税收的财政作用远没有发挥出来。

应适时开征物业税。物业税的开征是增加地方财政收入比较可行的办法，其思路是将现行的房地产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为在房产保有阶段统一收取的物业税。对地方政府来说，物业税是永久的可持续的税收收入，可减少地方政府对土地出让收入的依赖。

加大中央对地方的财政转移支付，提高地方政府提供公共产品的财力。规范有效的财政转移支付，会减少地方政府在提供产品时财力不足的焦虑，减少地方政府对房地产调控的抵触。另外，加大中央政府专项转移支付力度，增加保障性住房供应，对房地产市场的健康发展起到促进作用。

四、结语

影响房地产市场宏观调控效果的因素很多，我国目前分税制不完善造成地方政府过度依赖土地财政是其中重要的因素。因为过度依赖土地财政，地方政府对中央政府的宏观调控通常都是持消极态度，使房地产市场调控效果不理想。财税法是调整一国财政税收方面的重要法律规范，其财政分权和财权与事权相匹配原则，以及与之相适应的财政转移支付制度与房地产市场宏观调控密切相关。坚持财权与事权相匹配原则，实行规范有效的财政转移支付，进一步完善财税体系，对房地产市场宏观调控起到制度性保障作用。

［1］刘毅．我国房地产调控政策的路径依赖分析［J］．中共郑州市委党校学报，2008，(3)．

［2］陈欣慰．中央、地方财政关系与房地产价格［J］．商业研究，2011，(1)．

［3］斯蒂格利茨．社会主义向何处去［M］．长春:吉林人民出版社，1999．

［4］施文泼．财政体制的民主性与法治性:中美比较与借鉴［J］．地方财政研究，2011，(1)．

［5］张晏，龚六堂．分税制改革、财政分权与中国经济增长［J］．经济学(季刊)，2005，(1)．

［6］罗必良．分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好［J］．学术研究，2010，(10)．

［7］武彦民．分税制模式下中国地方财政与房价的关系［J］．河北大学学报(哲学社会科学版)，2011，(1)．

［8］薛白．财政分权、政府竞争与土地价格结构性偏离［J］．财经科学，2011，(3)．

［9］安体富，任强．政府间财政转移支付与基本公共服务均等化［J］．经济研究参考，2010，(48)．

［10］童春林．我国财政转移支付法律制度完善的理论基础［J］．南昌大学学报(人文社会科学版)，2008，(1)．

［11］刘剑文．中央与地方财政分权法律问题研究［M］．北京:人民出版社，2009．