高校去行政化与依法治校策略探讨

朱曈赵莉

（上海大学，上海 200444）

高校去行政化与依法治校策略探讨

朱曈赵莉

（上海大学，上海 200444）

我国高校的行政化一方面表现为政府对高校管理的行政化，另一方面表现为高校内部管理的行政化。高校“去行政化”与依法治校的共同内涵决定了二者本质上的一致性，因而以依法治校作为高校“去行政化”的手段和途径，应是政府与高校在完成高校“去行政化”的工作中应当重视的内容。

高校 去行政化 依法治校

一、高校的“行政化”和“去行政化”

（一）高校“去行政化”的由来

2010年5月审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在“建立现代学校制度”一章中明确提出“推进政校分开，管办分离”；“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。之后出台的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》同样提出，改进人才管理方式的主要任务是 “克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”。

（二）高校行政化的弊端

简单地说，高校行政化就是指内外部行政权力过多地干预并渗入高校，使高校在机构设置、管理运行等方面类似于一个行政机关而非独立的教学科研机构。由于历史和现实原因，我国高校的行政化倾向明显且有愈演愈烈的趋势。在外部表现为，政府职能界定不清，外部权力过多干涉高校的内部事务，公立高校几乎成为政府的“附属机构”，一切围绕政府的指令行事，缺乏必要的办学自主权；在高校内部，金字塔式的管理结构和庞大的行政管理队伍易造成机构臃肿、人浮于事、相互推诿、运转失灵等弊端。同时，在官本位的体制下，高校盲目追求业绩，忽视内涵建设，教授与行政领导常发生矛盾，行政权力有时被滥用，学术权力无法与行政权力相制衡。

二、高校去行政化理论综述

（一）关于高校去行政化的含义

何谓高校“去行政化”，理论界并没有一个明确统一的概念。有些学者认为高校去行政化意味着取消高校的行政部门和行政管理职能，完全实现“教授治校”［1］；也有些学者认为高校“去行政化”之后应当走“法人化”的道路，建立新型法人治理结构［2］。

笔者认为，上述理解都过于极端。高校作为一个事业单位，其运行一刻也离不开行政管理，盲目或者彻底地“去行政化”并不现实。就像武汉大学校长顾海良所讲的：“大学‘去行政化’必须找到症结所在。大学需要‘去行政化’，但大学是要行政的，行政体系不能去掉。就拿武汉大学来说，在校学生近5万人，如果庞杂的学校事务都让教授来管，而不是专门行政机构和行政人员来管理，是不可能有办学成效的，这样不仅管不好，而且会影响教授们的本职工作。”［3］因此，“大学去行政化是去‘化’而不是去‘行政’”［4］。之所以要“去行政化”，是因为高校过度行政化的趋势使干预并渗透高校的行政权力超过了应有的界限。

（二）关于高校去行政化的途径

学术界关于高校如何“去行政化”，有从限制行政权力的角度、政府定位角度、完善高校内部治理模式的角度等几种比较有代表性的观点，但多数学者倾向于需要多种措施的综合作用。笔者认为，高校去行政化不能一蹴而就，现存于高校内外部的行政权力是在我国特定历史条件与一定国情下产生的，有较强的合理性与现实作用，不能因暴露出一定的弊端而给予全部否定。高校“去行政化”的根源在于行政权力的越界，高校“去行政化”的正确路径是规范行政权力［4］，而规范行政权力的关键在于依法治校。

三、依法治校与高校去行政化

（一）对依法治校的理解

在中国，依法治校是依法治教的重要组成部分，是依法治国和依法行政在教育领域的具体体现和实践。对于依法治校的内涵，同高校去行政化一样，也应从两个方面加以理解。一方面是针对政府来讲，要求政府转变行政管理职能，切实做到依法行政。依法行政作为依法治校的前提和保障，对维护学校的办学自主权具有重要意义。另一方面，对高校自身来讲，依法治校对高校的制度建设、民主建设等均提出了具体的要求。笔者认为，教育部在2003年颁布的《教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知》【（2003）4号】中列举的八项评比标准可以对依法治校的这一方面涵义进行很好的诠释：管理制度完善健全；校内管理体制完善；办学活动依法规范；民主管理机制健全；教师权益受到保障；学生权益得到尊重和维护；法制宣传教育成效明显；依法治校工作机制健全。笔者希望通过分析依法治校与高校“去行政化”之间的共同点得出结论，高校去行政化并不是一个需要独立研究和解决的难题，在做好依法治校工作的同时，高校去行政化的问题也会迎刃而解。

（二）依法治校与高校去行政化的共同内涵

1.政府依法行政与高校去行政化

“法治”不仅是政府管理高校的职能，还应当成为其管理高校的手段。法律法规是政府依法行政和依法治校的根据，以法律手段而不是行政手段实现政府对高校的管理在国外比较常见。依法行政要求政府理清其与学校的权利义务范围，保证高等教育法律的实施，维护高校的办学自主权。对政府来说，依法行政，以法律规范政府机关的行为，落实法律赋予高校的办学自主权，是解决高校自主管理的关键。

2.高校管理制度建设与高校去行政化

高校管理制度一般包括学校章程和与教育教学、财务、教师、学生、安全等方面相关的各项管理制度。其中，高校章程在推进依法治校进程中具有举足轻重的地位。我国《教育法》、《高等教育法》等相关的法律法规均对高校章程建设做出了相应规定和要求。章程建设是高校“依法治校”、自觉“去行政化”的首要任务。因为章程是一个学校的“宪法”，通过制定章程，对外可以明确政府与高校的关系，表明学校是具有办学自主权的独立法人，根据章程进行自主管理；对内，学校直接按照章程中管理体制、民主机制等规定进行管理和运行，是党委领导下校长负责制的管理体制、教职工代表大会等民主机制确立和顺利运行的重要保障。高校的其他管理制度与章程一起，连同国家的教育法律法规，共同构成高校依法治校中最基本的部分，即依法治校中的“法”。

3.高校管理体制完善与高校去行政化

依法治校要求高校明确党委领导下的校长负责制，科学界定高校内部包括校长行政权力在内的各种权力，实现学术民主和学术自治。要探索与我国现阶段的国情相适应的高等学校的领导体制和管理模式，并在一定程度上划分校党委会、校长和学术委员会的职权范围。随着我国高校内部管理体制改革的不断深化，各高校都在探索适合自身的改革措施，取得了积极的阶段性成果。如一些高校为发挥教授在办学中的主导作用，已开始实施“院系教授委员会”制度。院系教授委员会为：在大学的二级院系组织建立教授委员会，制定院系教授委员会章程，对院系组织的重大学术问题做出决策，属校学术委员会的分支机构［6］。又如正在起草的《复旦大学章程》中，规定所有党政干部退出学术委员会和教学指导委员会，学术委员会和教学指导委员会有专门的会议制度和“召见—问责”制度，可以就他们认为重要的问题单独召开会议，形成独立决议［7］。

4.高校民主机制健全与高校去行政化

依法治校要求依法建立教职工工会和教职工代表大会并发挥积极作用，实行校务公开，校内监督机制完备。《高等学校教职工代表大会暂行条例》第二条规定：“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”第六条规定：“校长要定期向教代会报告工作，听取意见，认真对待教代会的有关决议和提案，尊重和支持教代会行使民主管理的职权。”在实践中，为健全民主机制，许多高校已采取了建立校务公开网、形成校长向教职工代表大会报告工作的机制等具体措施。高校民主机制健全主要应在管理方式上体现民主，坚持以人为本的理念，提升教职工在学校教学管理中的地位。健全的民主机制与完善的管理体制相结合，实现高校内部行政权力和学术权力的平衡。

5.高校工作机制规范与高校去行政化

依法治校工作机制的涵义比较广泛，既是指校党政领导重视依法治校，成立专门的领导小组或办公室从事法治工作，处理学校内外法律事务，又是指学校各职能部门能够相互协调，依法管理。高校内部设立法律事务机构的作用是明显的，一方面，学校章程、规章制度和以学校为主体对外签订的各种合同有专门的机构进行合法性审查，能够规范学校内部管理并避免陷入法律风险。另一方面，高校法律事务机构作为法律服务部门，为全校提供各类法律咨询或法律援助的同时，对各部门、学院是否做到了依法行政也能起到监督作用。依法治校要求学校各行政部门依法管理，即利用法律作为规范和限制行政权力的武器，虽不能从根本上解决行政化的一些弊端，但在依法行政下，高校的管理必然更加科学规范。

四、结语

我国高校的行政化管理体制根深蒂固，其带来的弊端已经不容忽视。如何实现高校的“去行政化”，是“一劳永逸”地彻底取消高校的行政级别还是循序渐进逐步改革；是以一种措施就能达到“去行政化”的目的还是应当多种措施综合运用？笔者的观点是，高校“去行政化”并不是一个需要独立研究和解决的问题，其与依法治校的共同内涵决定了二者本质上的一致性，从而，以依法治校作为高校“去行政化”的手段和途径，应是政府与高校在完成高校“去行政化”的工作中予以重视的内容。

［1］陈思.论高校去行政化语境中的“教授治校”［J］.商品与质量，2010:132-133.

［2］高建.“去行政化”后，高校应走向“法人化”［J］.人才资源开发，2010，（5）:51.

［3］深证特区报.武大校长：大学去行政化不是去掉行政体系［EB/OL］.http://news.sohu.com/20101116/n277654452.shtml.

［4］宣勇.外儒内道:大学去行政化的策略［J］.教育研究，2010，（6）:62-66.

［5］丁永勋.“去行政化”的精髓是规范行政权力［J］.决策探索（上半月），2010，（6）:1.

［6］张斌，蒋渊.现代大学制度架构下高校民主管理［J］.中国劳动关系学院学报，2007，（5）:79-82.

［7］天一.“复旦宪章”如何改变大学［EB/OL］.http://news. ifeng.com/opinion/politics/detail_2011_01/06/4026380_0.shtml.